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专车新规:监管民意两重天


来源于:CBF聚焦网

摘要:交通部新规普遍被指是“最严格的专车管制”,是以传统出租车模式管理专车,将扼杀共享经济。

从“上海模式”到交通部新规,短短两天之内,专车监管陡然转向,令外界顿感失望。

10月8日,上海宣布已向滴滴快的颁发全国首张专车(互联网约租车)平台牌照,且并未对私家车参与专车运营做特别规定。这被视为专车管理探索的一大突破。

然而,10月10日,交通运输部发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(下称《暂行办法》)两份征求意见稿。《暂行办法》要求从事专车经营的车辆,使用性质应登记为出租客运,私家车被拒之门外;专车司机须和接入平台签订劳动合同。在专车数量、价格管制等多方面,《暂行办法》也有限制性规定。

尽管专车行业有望就此迎来一套全国性法规框架,但该新规收获更多的却是“差评”,其普遍被指是“最严格的专车管制”,是以传统出租车模式管理专车,将扼杀共享经济。

10月22日,包括上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈等多名专家联名向国务院法制办呼吁,《暂行办法》存在重大缺陷,建议暂缓制定专车新规。而有消息称,由于社会反应强烈,各方仍存在重大争议,在1个月的征求意见期后,新规肯定要重新评估和修改完善。

该不该限制私家车进入专车平台

新规最大争议之处在于将专车定性为出租车的一种,要求从业车辆登记为营运性质。

傅蔚冈表示,根据《暂行办法》规定,网络预约出租汽车经营服务,是指以互联网技术为依托构建服务平台,接入符合条件的车辆和驾驶员,通过整合供需信息,提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。这等于将滴滴等专车信息中介平台定义为网约车服务的经营者,而事实上专车服务并不真正由它们提供。由此带来的一个最直接的变化是,原本不属于行政许可的普通ICP服务变成了应当向行政机关申请的行政许可项目。

中国政法大学副教授王君认为,《暂行办法》将网约车这一新的服务品种作为出租车的新增部类,纳入原有出租车管理体制,是行不通的。

《暂行办法》同时规定,专车车辆使用性质须登记为出租客运,取得《道路运输证》,亦即私家车等非营运车辆不得从事专车服务。这意味着专车可能会比照出租车,实行8年强制报废的时限。

傅蔚冈称,专车的使用时间远远低于出租车,“现在专车中大部分是私家车,私家车大部分时间还是车主自己用。”实行8年强制报废会导致资源浪费,也会导致大量私家车不愿意参与到专车运营中来。

据悉,在中国现有的专车行业中,只有神州专车采取B2C模式,以租赁车辆为主。滴滴快的、优步(Uber)等都采取C2C模式,以私家车为主。其中,滴滴旗下司机75%为兼职,优步平台上90%的专车司机为兼职。业内人士直言,“私家车被排除在外,就意味着专车行业死了一大半。”

《暂行办法》还规定,接入平台的驾驶员要和专车平台签订劳动合同。傅蔚冈说,“这样兼职(从事专车)不可能了。交通部这是越权,它没有权力规定员工和平台之间的关系。按理来说,从事专车运营的车主可以是劳务派遣,不一定非是经营单位的员工。”

相比之下,上海模式则被认为在这方面有所创新和突破。上海试点方案对平台方、车辆、司机规定了准入条件:对平台方要求除了具备企业相关资格和所在地的服务能力外,还需获得互联网业务资质和电信业务经营许可证,平台数据库接入监管平台,注册服务器设置在中国大陆境内等;而车辆需要通过平台审查后获取道路运输证,司机也需要通过平台审查后获取从业资格上网证。上海交通委负责人表示,只要是符合经营车的条件,买保险、纳税、纳入政府和平台的管理,不管是不是私家车都可以加入。

就为何限制私家车进入专车平台,交通部运输服务司巡视员徐亚华表示,这是为保障乘客的安全和相关的权益。营运车辆和非营运车辆在车辆技术性能、安全检测、报废年限、保险税费以及驾驶员资质等方面都有不一样的要求。“现在社会上很多人担心这个管理办法出台之后把专车管死,我认为这是一种误解和曲解。”

但不少专家对此并不认可,称目前并没有任何数据表明专车的犯罪率就一定比出租车高。事实上,通过专车软件上的实名认证,每笔交易都能够被追踪,专车这种特有的信息交互机制不但有利于保证乘客的安全,也保护了司机的人身安全,这是传统出租车行业所不具备的优势。

数量和价格管制

此外,新规对专车平台也存在强制性地域分割。前述专家联名信中就称,基于网络服务的特点,平台必然是全国性的、开放性的,但是《暂行办法》却规定平台的经营者“服务所在地与注册地不一致的,应在服务所在地登记分支机构”。也就是说,要在全国各个县或者设区的市设立分支机构,逐一申请经营许可。“我们很难想象,淘宝网或者京东网要在全国每个提供服务的市县都逐一登记分支机构、申请经营许可。”

在专车数量上,《暂行办法》规定,地方政府对专车数量有规定和要求的,可据此发证。

数量管制往往被视为最大的权力寻租空间。以出租车为例,“越供不应求,围绕出租车审批的权力租金就越高。”北京大学国家发展研究院教授周其仁称,“那‘顶子’费能值几十万、上百万元,至于派生的其他花花名堂,要劳纪检部门辛苦去查。但乘客打不上车,才不是监管部门关心的重点,否则,为什么网络约车未‘搅局’之时,人们看不到交通官员见记者、放狠话、手忙脚乱修法规?”

在定价方面,《暂行办法》规定,“对预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价”。

徐文强10月12日在答记者问时表示,对于专车服务价格,“考虑到各地情况差异非常大,还是要根据实际需要来确定是否进行运价管制和数量管控。如果实行数量管控,那也应当相应实行价格管制。”但业内普遍认为,网络约租车是市场化产物,是市场充分竞争和发育的结果。如果实行政府指导价,就等于政府变相干预网络约租车市场,保护传统出租车行业,这与市场化的改革方向并不相符。

值得关注的是,10月15日,交通部有关负责人在参加有关方面召开的意见稿讨论时首次对外界透露,有数据显示,“专车”经营盛行加剧了城市拥堵。新规或正建立在这样一个极具争议、并不确定的“事实”之上。

来自高德发布的最新报告显示,第二季度增长较快的网约车等新的出行模式,在为公众出行提供更多选择的同时,对城市交通拥堵也产生了一定影响。中国一线城市的交通拥堵与一季度相比有所上升,其中广州晚高峰拥堵延时指数高达2.48(瘫痪状态),北京也有2.1,全国45个主要城市高峰期平均每小时有30分钟堵在路上,北京的西二环路则荣膺全国最堵道路。

但更多观点倾向于认为,专车或拼车司机在早晚高峰的集中上线,恰恰缓解了现有交通体系的运能瓶颈,至于拥堵,那本就是主管机关的份内之事,更不会因专车“背锅”而自然冰销。

专家给了“差评”

中国信息经济学会信息社会研究所所长王俊秀对媒体记者直言:“给交通部的管理办法打个‘差评’。”

王俊秀指出,目前出台的网络支付、网络约车等一系列管理办法,实质在于“传统的封闭垂直型社会体制”与“开放网络型社会体制”的冲突。对于共享经济这一新兴事物,公权力应改变监管模式,顺应时代潮流,进行制度创新,学会和平台企业共同治理,不能墨守成规。

在一些学者看来,“专车新政”实际上是传统出租车管理规范的“翻版”。东南大学法制研究中心副主任顾大松表示,“现在征求意见稿中,各种许可条件、标准让人眼花缭乱。”他认为,“互联网是对传统资源的整合,是一加一等于二,而不是说用互联网再去做传统的产业。这个征求意见稿实际上把互联网企业做成了第二个出租车公司。”

傅蔚冈等专家也在联名信中称,《暂行办法》存在重大缺陷,仍然用监管传统出租车行业的思维监管网络约租车,这种缺陷将会严重阻碍约租车这种新型业态的发展。

此外,其还存在大量违法设定权力的内容,《暂行办法》贯穿始终的是“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”三项行政许可的实施,但是这三项行政许可本身就没有合法依据。要求网络预约出租汽车经营者“提前10日将奖励、促销方案向社会公告”和规定专车驾驶员“不得同时接入两个或两个以上的网络服务平台提供运营服务”,也没有法律法规依据。

中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长刘胜军称,这一方案凸显了监管部门对变革的畏惧心理,也显示监管部门对于网络约租车这一颠覆式创新的社会价值缺乏正确的理解,“名为改革方案,实为扼杀创新”。

不少人士认为,对于专车这类新兴行业,应该将更多的调整空间下放到市场,交通部的“制约”举动有悖于国家倡导的简政放权思想。

顾大松也表示,出台全国性的《办法》时,应当特别尊重地方的先行先试,将更多的决定权交给地方,而不是约束地方已有的先行先试。

新规或修改完善

新规发布的当天,包括滴滴、优步、神州等多家提供网络约租车的企业纷纷作出回应。滴滴快的新闻发言人陶然称,滴滴快的对此表示关注,也会继续和相关主管部门沟通和反馈。

10月19日,滴滴出行对外发布针对征求意见稿的3点修改意见。一是建议给兼职司机和车辆留出发展空间。滴滴平台上75%的司机每天接单数不超过4单,属兼职性质,作为社会化力量补充,有效满足了城市交通的峰谷落差,帮助解决了打车难问题。如果要求网约专车车辆变更为营运性质、兼职司机需考出租车从业资格证,可能使大部分兼职司机和车辆退出,让百姓重新面临打车难的问题。二是建议以“政府管平台,平台管专车”的方式管理网约专车,改变征求意见稿提出要为人员、车辆发放牌照,允许各地对专车采取数量和价格管控,并在全国各地申请行政许可的意见。三是建议为地方探索网约专车发展和管理留空间,希望相关部门鼓励和允许各地结合实际,在车辆性质、平台、人员和车辆管理等方面,因地制宜,发挥先行先试的灵活性,做差别化探索和各种有益尝试。

全国性的《暂行办法》公布后,上海“先行一步”的步伐是否会回调也众说纷纭。10月13日,上海市交通委负责人明确表示:“对于国家层面的相关规定,上海将坚决予以执行;对于可以探索的项目,上海将拟定更具操作性的措施。”

按原计划,深圳、广州、武汉、杭州等地的专车新政本将陆续出台。就在滴滴快的宣布在上海拿到牌照后第二天,易到用车和神州专车已向上海交通委提交申请;滴滴快的也正在和深圳客运管理局沟通,希望能够获得深圳的专车牌照。但据媒体了解,拟实施牌照竞标的深圳交管部门已暂停牌照发行,要等《暂行办法》征求意见后的最终方案出台后,才会再次提上日程。当前,《暂行办法》已为政府管理思路定下了主基调,挡住了地方政府尝试“先行”的步伐。

有报道援引知情人士称,由于社会反应强烈,各方仍存在重大意见争议的问题,在1个月的征求意见期后,新规还将重新评估分析,修改一部分内容,对相关条例进一步完善。在几个争议点之外,可以肯定的是给专车一个“合法合理”的运营地位不会变。

而前述专家联名信则建议,除非《征求意见稿》进行系统性重大修改,否则不应出台。

链接:专车难题在美国如何破解

2010年,网络约车开始在美国走红,乘客在享受低成本快捷搭乘服务的同时,也面临着这种专车服务是否合法的忧虑。2013年9月19日,加州交通监管机构——公共事业委员会颁布了监管网络约车服务的第一部法案,标志着官方监管机构正式承认了其合法性。到2015年8月,颁布相关条例将网络约车合法化的城市与州合计达到54个。

加州公共事业委员会为Uber、Lyft、Sidecar等提供网络约车服务的公司专门创设了“交通网络公司”(TNC)这一新概念,使之成为一种新型服务类别。

加州公共事业委员会明确规定,TNC不适用出租车行业严苛的准入标准,只需要向交管部门购买一种特用于“交通网络公司”的运营牌照。目前,这种牌照的价格根据经营范围的种类、地域等,需要花费1000至10000美元不等。在加州,这一牌照的价格为1000美元,许可有效期3年,到期后可续期,费用为100美元。

简化准入手续,意味着TNC必须要对驾驶员背景进行详细的调查,也要求监管机构提供更加翔实、可靠的监管服务。

加州公共事业委员会的监管重点是检查各个TNC是否按照规定购买了保险。一旦专车在运行中发生意外事故,将由商业保险公司提供赔偿。

根据规定,TNC提供的约车服务可分为三个阶段。第一阶段是应用程序打开,等待匹配(司机和乘客)。第二阶段是匹配成功,但乘客没有被接走。第三阶段是乘客到车内,直到乘客安全地下车。在第二和第三阶段需要至少100万美元的初级商业保险。

对第一阶段来说,由于可以打开多个应用程序来等待匹配,使得专门责任保险不易实施。因此,第一阶段采用的保险标准是加州各城市对所有出租车规定的保险金额。加州公共事业委员会还明确规定,保险费用应当由各个TNC支付。

除了应对网络约车事故发生后的赔偿问题,在事故发生前的事先预防尤为重要。根据加州公共事业委员会出台的规定,私家车主在接入TNC平台提供服务前,必须向TNC提交申请,TNC必须对申请加入平台的司机进行刑事背景核查。

 




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