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文物保护大败局


来源于:斯通 晓舟 摄影:晓舟

摘要:

中国当前文物保护严重不到位的核心问题是体制漏洞与有法不依,这是整个体制的大背景,各种文物破坏现象都是基于体制而显现的。

杭州御园项目并不是房地产开发破坏文物的孤例,在近年来与文物相关的新闻中,各类文物因为房地产开发、景观翻新和旧城改造等而被毁坏的新闻占了很大一部分。内容大都是开发商挖到文物之后继续开发,文物保护机构的指令基本失灵;少数新闻也有相关开发最终被停止的“结局”,但往往是更高层级的行政指令发挥效力。造成这种现状的关键原因是文物局势单力薄、《文物法》有法不依的尴尬现实以及缠绕地方政府的“GDP焦虑症”。

文物局的微薄权力

200910月,南京博物院和镇江博物馆在镇江发现宋元粮仓、元代石拱桥、明清驿站和衙署,这也是镇江作为运河漕运枢纽的实证,该项目因此入围2009年度全国十大考古新发现。但是考古学者的兴奋还没有过,200912月的一个夜晚,南京博物院考古所所长林留根接到镇江大运河考古现场的同行打来的电话,房地产开发商进场了。

考古队员在电话里对林留根说:“我们顶不住了,压力太大了,工作没做完,他们直接就进场了,把考古挖掘的现场挖掉、填掉、毁掉。另外,把整个建筑上的区域全部拦起来,考古人进不去了,你想来考古,不行,没门。镇江市文管会的同志去执法的时候,他们就改用大型机械,当着文管会的面,用大型机械拆。”

国家文物局考古专家组成员徐苹芳认为,虽然《文物法》有了,管理办法也有,但是最大的问题文物部门本身没有执法权,只有督查权,更没有财政权。文物保护经费都在地方,都让地方政府来负担。这样的制度安排导致文物部门受制于人。“文物部门的弱势体现在机关里边各个部门开会,其根本没有发言权。如果文物部门对行政的诸多破坏文物的做法“顶撞”过多,就会有被“下岗”的危险。”

令人震惊的是,镇江市政府曾下令文物部门,不许往上报、反映,不许把消息给透露出去。如果把消息漏出去,其主要负责人马上就会被撤职。结果文物保护单位毫无办法,只能眼睁睁看着文物被破坏而无所动作。

与文物保护部门的弱势形成鲜明对比的是开发商的强势。强拆一个具有上千年历史的对中国考古具有重大意义、重大价值的文物,只有“很强势”的开发商才能做到。比如,这个案例中的开发商就是镇江市城市投资公司,而该公司总经理就是镇江市建设局副局长。

复旦大学文物和博物馆学系教授陆建松在接受本刊记者采访时表示,中国当前文物保护严重不到位的核心问题是体制漏洞与有法不依,这是整个体制的大背景,各种文物破坏现象都是基于体制而显现的。

陆建松特别强调,“目前中国各级文物保护机构不过是政府的下属机关,是实实在在的弱势群体,人、财、物都受制于地方政府。这样的体制安排让各级文物保护机构无法发挥足够的效力。反观西方的文物保护,一般设有专门的文化活动部门、考古资源部门和文化遗产管理部门等,这些部门往往直属最高级别的政府管理,其人、财、物的支持也直接来源于中央,因此可以不受地方行政权力的侵蚀。”

与国内混乱的文物保护局面相对照,陆建松对本刊记者指出,国外有明晰的文物登记制度,登记之后,任何机构、企业或者个人都不能破坏文物,否则会受到轻重不同的惩处。“连装修都不能随便装修,一定要拿到相应的许可。在这样一种严格的文物保护机制下,文物遭受破坏的概率大为降低。”至于中国目前鲜有地方官员因为辖区内的文物破坏而被处以刑罚,也是地方政府热衷发展经济,而国家文物保护体制弱势的表现之一。

《文物法》的尴尬现实

《文物法》不能保护开发商利益,不能给予开发商合理的渠道去对冲损失,这是文物得不到保护的原因之一。

地处南京将军山沐氏墓葬群文物区的复地集团朗香项目原本计划早在2006年就可以完工,后来却因为发现沐家墓群一直拖延。除了失去价值不菲的开发土地外,复地也失去了更多开拓市场的机会。在南京将军山项目上,复地曾计划退出,比如让政府置换一块地,或者退赔买地款都可以。但政府按照《文物法》规定,无偿划走开发商手上的土地,没有任何补偿措施。按照现在的土地价格来衡量,开发商的损失达到数亿元。考古挖掘等20多项费用由公司承担,27610平方米的保护范围不能建设,面积相当于一个小型住宅区。建设项目调整后,至少少盖了10幢楼,换成一般小公司,早就破产倒闭了。复地南京公司的相关负责人表示,如果要完全放弃这幅土地的开发,开发商的损失则更大。因此,他们只能硬着头皮做开发,走一步看一步。

当然复地也有程序层面的漏洞,即文物部门在项目规划中拥有前置审批权,根据《江苏省文物保护条例》,建设面积5万平方米以上的,应该先勘探再开工。但将军山地块出让并未经过文物地下勘探,以致错失良机。这意味着开发商在开发程序上需要严格执行文物保护方面的程序,以便引起不必要的麻烦,这样对于保护其权益有很大好处,可以避免重走类似复地的覆辙。

其实地产开发行业“谁碰上文物谁倒霉”成了普遍现象,这并不合理。开发商的进退两难,反映了文物保护的体制困局。按现行法规,发现地下文物,要立刻停工上报,建设方不仅承担停工损失,还要承担考古费用,如果出现重大考古发现,地块就要用作文物保护而不能再开发。因此工程建设方对文物保护普遍有抵触情绪,发现地下文物,隐匿不报、一推了之的现象很常见。

在城市开发中,工程建设方对文物保护的态度,决定了文物保护工作的顺利与否。业内人士指出,当务之急是设立一个合理的退出补偿机制,中国《行政许可法》设定了信赖保护原则,就是为了公共利益,可以撤销原来的行政许可,具体到文物保护,如有重要的考古发现,通过退还土地款或置换地块的方法,让建设方退出开发又不会蒙受太大损失。2004年无锡市为保护战国时期的鸿山遗址,就退赔了一个投资5000万元的家具城项目,通过遗址保护改善社区民生,成为中国大遗址保护的典范。

北京岳成律师事务所上海分所主任岳雪飞女士在接受本刊记者采访时表示,根据法律条文,得到法律核实的重点文物保护区域,一定会得到应有保护。除非有更上一级别的批准,否则就是违法。“如果开发商在拿地的时候,不知道规划区域内有文物,而在开发过程中发现此地有文物,则应该立即停止开发并上报相关部门。后者可以出具停工遇见,确定不能进行商业开发。相关开发商可以拿回对应的土地出让金,否则可以向相关法律部门申诉。”

在谈到开发商的文物保护困境时,岳雪飞认为,“如果纯粹是因为开发商拿地区域存在文物而无偿划走开发商土地,则属违法行为。因为土地出让合同确立了政府与开发商之间的契约关系,现在因为文物因素导致合同执行困难,则开发商可以按照合同法总则要求拿回土地出让金。”

经营城市需要祛除“GDP焦虑症”

有评论认为,在文物保护屡次败于开发商的图景下,地方政府将经营城市等价于经营房地产的思维危害巨大。经营城市必然要求保护历史文物,因为它是城市历史的见证。以牺牲历史文物换取暂时的土地升值,是典型的急功近利式思维,与房地产开发以获取最大利润为目标如出一辙。GDP增长了,但城市的历史文化却随之消失了。从这个意义上说,破坏历史文物、违规搞房地产开发,与争名人故里的发展思路本质上是相同的,都是“GDP焦虑”的产物。

在同质化的城市建筑文化的弥漫与“洗劫”下,许多城市的景观看起来大同小异,没有地方特色,而文物恰恰是凸显地方差异性的重要标志之一。短期看,大量卖地枉顾文物保护能够为地方财政贡献资金;但长期看,地方可能为了恢复特色而重新额外投入大量资金,最终得不偿失。

 




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