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前海模式面临体制挑战


来源于:刘天成

摘要:

前海能否为中国经济转型提供新的发展模式?答案只有前海的明天有权作答。

76,备受瞩目的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(下称《前海条例》),正式公布实施,这片“特区中的特区”的创新的法律通道被彻底打通,虽然此条例提出相关监督新模式与发展新思路,但是以此想在数年之内开创经济转型新模式向全国推广则尚欠火候,而最难逾越的是体制上的鸿沟。

所谓的“曼哈顿”

深圳经济特区前海深港现代服务业合作区(下称“前海”),位于珠江口东岸、深圳南山半岛西侧,规划用地只有14.92平方公里。依照打算,将来前海的GDP产值将是惊人的:到2020年,这里的GDP产值将达到1500亿元;也就是说,前海每平方公里的GDP产值将达100亿元,这约相当于2009年深圳每平方公里GDP产值的25倍。

前海是深圳蛇口以北一片约30平方公里的填海地,其中可开发面积约10平方公里。而上海陆家嘴的面积仅1.7平方公里,伦敦金融城约4平方公里,迪拜国际金融中心约0.5平方公里,曼哈顿核心金融区华尔街面积不足 1 平方公里。相比之下,前海的可作为空间很大。

目前,前海的称法也是五花八门,有称之为“特区中的特区”,有称其定位为“珠三角的曼哈顿”。传闻更称,前海终极的构想是打造中国的“曼哈顿”,成为与纽约、伦敦、东京三大环环球都会并驾齐驱的“世界级城市区”。

事实上,前海的发展早在多年前就受到高层的关注,其发展与香港的相关度更大。曾记否,198863日,中国改革开放的总设计师邓小平在会曾说:“我们在内地还要造几个香港。”

最早提出前海计划的是深圳市人大代表、城市规划设计院原院长王富海,据称他从1989年前就开始关注前海。直到2009819日,《关于推进前海深港现代服务业合作的意向书》正式签署。

2010820,国务院总理温家宝到前海视察,在现场停留了半个多小时,当场表态支持前海开发建设;同年826日,亦是深圳经济特区30岁生日,国务院批复原则同意《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》(下称《前海规划》)。深圳特区报当时报道称,选择“前海”就是要再造一个香港。在经济特区建立30年之后,随着国务院对《前海规划》的批复同意,在中国内地“再造几个香港”的伟大构想将有可能从蓝图变为实践。

今年是前海开辟扶扶植的第一年。110日,深圳市前海深港现代服务业合作区管理局(下称“前海管理局”)正式揭牌。201137日,前海建设正式 “十二五”规划草案中,其描述为:“到2020年建成亚太地区重要的生产性服务业中心,把前海打造成粤港现代服务业创新合作示范区”。

据称,前海规划是迄今为止国家批准的地域面积最小的区域规划。深圳市市委书记王荣5月透露,中央政府交予了深圳两个任务,一个是探索推进特区一体化;另一个就是在约15平方公里的前海,探索经济转型的道路,积累宝贵经验后向全国推广。他同时说,由于前海的很多土地是围海造田,其中,围填海工程和软基处理工程则要在今年完成。

受内地法律限制较多

在历时半年的征求意见、反复修改之后,2011623日,被誉为前海“基本法”的《前海条例》(草案)被提交深圳市第五届人大常委会第九次会议进行第三次审议。627日,《前海条例》获深圳市五届人大常委会第九次会议表决通过。

深圳市人大常委会主任刘玉浦在会上表示,该条例的通过将为前海管理局接下来进行封闭管理、独立运行、充分发挥权力提供强大的支持,为香港和世界各国的企业到前海进驻提供了法律依据。

76,《前海条例》(表决稿)正式公布实施,这意味着在国务院正式批复《前海规划》10个月后,这片“特区中的特区”未来的改革创新有了法律保障。

《前海条例》是涉及深港合作的第一部法规,其中有20多处提到香港,明确提出前海应当坚持与香港的紧密合作。但从今年年初的初稿到最终的表决稿,《前海条例》从最初的港味十足逐渐淡化了香港的概念,条例中有关“香港”的内容从三稿的27处减少为22处。其中,前海管理局职能定位从原来既管经济建设又管社会事务的“全能”型机构,变为以开发建设和招商引资等经济事务为主,社会事务则交由市政府统筹推进,前海管理局只负协调之责。管员任免方面与内地也无多大差别,前海管理局局长由深圳市政府任命,任期五年;副局长由局长提名,深圳市政府按规定程序任命。

在监督方面,删除了公开高管收入以及设立监督专员制度,提出了由纪检监察等部门组成联合派驻机构来进行监督的新模式。《前海条例》第13条提到,设立前海合作区监督机构,由具有监督、监察等职责的单位组成,依法统一对前海管理局开发、建设、运营和管理活动进行监督。第14条提,监督机构有权查阅前海管理局有关会议记录、合同文本、财务账簿和其他文件等。

对此,有法律人士认为,《前海条例》的香港概念逐渐淡化是立法的退步。清华大学法学院院长王振民称:如果把香港的制度全部引进过来,前海在全国就没有示范性,因为,这个经验在前海和深圳或许可以做到,但全国却不可能。“前海首是‘一国两制’下中国内地与两个的经济体之间的一个竞争区,其次是中国特色社会主义试验区。前海要试试探的是能能够向天下推广的法制特区。”

中投顾问高级研究员黎雪荣认为,未来前海要作为实验区,面临的最大难题将是涉及到深港两地的行政权力以及司法方面的很多问题。总的来说,相比较香港更为宽松的法律制度,前海的开发仍然会受到内地法律较多的限制。因此,深圳本地还需要拿出更为细化的法律规范,需要通过地方立法的方式出台更为具体的法律措施,从制度上加以保障。

体制鸿沟难以逾越

《前海条例》第2条明文写道,“前海合作区应当以生产性服务业为重点,创新发展金融、现代物流、信息服务、科技服务及其他专业服务业。前海合作区应当承担现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作先导区、珠三角地区产业升级引领区的功能,建设粤港现代服务业创新合作示范区。”

深圳大学教授管理学院马敬仁教授认为,前海创造并开辟了深港合作的一个崭新并具有挑战性的模式。前海的创建与其说是考验着中国的企业家,不如说是考验着中国的管理,深港的直接合作是向现代企业制度学习的过程,更是向现代服务型政府迈进的过程。对转型社会而言,服务型政府建立的过程是一个职能转变与放权的过程。没有政府提供的制度保障就不会有市场的程序与繁荣,但政府的任何越位和专权又都将损害市场与经济的增长。

评论人士指出,在产业开放上前海实行“先行先试”,不仅是经济体制机制方面,还必然包括政治体制、行政管理机制、社会、文化等诸方面更深层次制度变迁的“先行先试”。对此,多<




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