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国企改革艰难再起步


来源于:CBF聚焦网

摘要:费时两年“1+N”顶层设计中的“1”才刚刚出炉,而且对其总体给予较高评价的不多,某些领域甚至被认为存

在十八届三中全会召开近两年后,众所期盼的国企改革顶层设计方案终于落地。9月13日,中共中央和国务院联合发布《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称《意见》),为下一步国企改革定下框架。

《意见》明确提出,国企改革既要“以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心”,又要“加强和改进党对国有企业的领导,做强做优做大国有企业,不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”,并给出本轮国企改革时间表:到2020年在重要领域和关键环节取得决定性成果。

其中,国企分类监管、从“管企业”转为“管资本”、股权多元化、国企重组整合,以及党管干部和职业经理人的“双轨”管理等,被认为存在相当亮点和突破。但混合所有制改革着眼稳妥不设时间表、强调党组织的政治核心作用,以及在如何破除垄断方面几无涉及,则令外界颇感失望。

资本市场的反映也耐人寻味。《意见》内容泄露后,9月7日起,一些机构就开始抛售国企概念股,《意见》公布后,15日、16日连续两个交易日A股大跌。

中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长刘胜军在接受《中国经贸聚焦》记者采访时表示,十八届三中全会改革方案中最重要的一个单项改革就是国企改革,国企改革可视为三中全会改革的“胜负手”。费时两年“1+N”(“1”即深化国企改革的指导意见,“N”包括国资委、财政部、发改委、人社部等制定的相关配套方案)顶层设计中的“1”才刚刚出炉,而且对其总体给予较高评价的不多,某些领域甚至被认为存在倒退,未来国企改革推进或不容过分乐观。

力度取决于“特殊领域”的界定

在不少人看来,这份方案的最大亮点是国企分类监管。海通证券宏观分析师姜超表示,分类监管是国企改革的第一枪。

《意见》提出,分类推进国企改革,将国企分为商业类和公益类,并对商业类、公益类的国企改革提出了不同的要求。商业类国企按照市场化要求实行商业化运作,主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企,原则上都要实行公司制股份制改革,积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化,国有资本可以绝对控股、相对控股,也可以参股,并着力推进整体上市。

刘胜军告诉《中国经贸聚焦》,分类管理确有其必要性,商业类国企是改革的重点。但商业类又分为充分竞争领域与“特殊领域”(关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务),相对前者国有资本可以放弃控股地位,转而做小股东,后者仍要“保持国有资本控股地位”。

“国企改革力度有多大,首先取决于对特殊领域的界定。特殊领域越多,国企改革的范围越小。”刘胜军认为,分类之后,属于充分竞争领域的范围可能很小,央企基本没有,主要是地方国企。同时,在一些有垄断性质行业的竞争性环节向民营资本开放,比如石油,只是开放其价值链中不很重要的环节,而不是开放核心领域。

“从国际经验看,其实多数领域都可以放开。像美国的铁路、银行、航天甚至国防等领域都向民资开放,政府完全可以通过监管来实现国家安全等目的。”刘胜军称。

国务院发展研究中心企业研究所所长张文魁则担忧,这会导致改革陷入分类陷阱。“我历来反对把国企分类作为一个改革的前置条件,因为在实际中,你很难对国企分类。”

他在接受媒体采访时,以国家电网为例来解释国企业务的繁杂。根据电力体制改革的要求,国家电网早已进行过主辅分离、主多分离的改革,但成效不彰。改到现在,除了与供电等公共服务相关的子公司以外,国家电网下属还有许继电气、平高电气等一系列制造业企业和生产服务类企业,也还有资产庞大的金融、房地产板块。如果以业务来分,从集团层面看,很多国企都很难被简单定义为公益类国企还是商业类国企。

此前国资委曾多次要求国企清晰主业,并在电力、铁路等多个行业力推国企剥离辅业,也曾多次督促央企退出房地产,效果并不令人满意。

刘胜军亦称,正如要求央企退出房地产领域最终却无疾而终,分类监管的一个问题在于执行力,真正要动手时往往进展缓慢甚至无所作为。

“淡马锡模式”难复制

从“以管企业为主”向“以管资本为主”转变,改组组建国有资本投资、运营公司,被普遍认为是《意见》的另一大亮点。

据悉,目前国有企业的管理存在两种模式。一种是国资委的管理模式,非金融领域的国企由国资委主管,管人管事管资产,常被诟病为像“婆婆”一样管得太多。另一种是以管资本为主的汇金模式,金融领域的国企由财政部主管,中央汇金公司依据国务院授权,持有国有商业银行等重点金融企业的股权,代表国家行使对其的出资人权利和义务。

刘胜军表示,实现“管资本”的载体是国有资本投资、运营公司(“淡马锡模式”)这样的专业平台,这意味着国企管理增加了一个层级,从原来的“国资委-国企”变为“国资委-国有资本投资(运营)公司-国企”。现有的汇金模式是一个较好的国有资本投资公司的模板,与国资委相比,国有资本投资公司的行为更加市场化、企业化,更能避免行政化干预的倾向。

同时,“管资本”的另一思路体现于“以市场公允价格处置企业资产,实现国有资本形态转换,变现的国有资本用于更需要的领域和行业”。这意味着未来更多的国有资产可以转让、出售,政府以所得资金偿还债务或者填补社会保障体系欠账。

张文魁对此持有不同意见,他对媒体表示,国企改革的核心应该在于改革国企本身,而不是监管国企的组织架构。“如果企业本身没有市场化机制、没有活力,再加几个部门和机构去监管它、运营它,把监管机构和运营体系搞得错综复杂、层峦叠嶂,可能适得其反。何况中国已经有着世界上最复杂的国企监管体系。”

对于“淡马锡模式”,张文魁认为中国“根本学不来”。淡马锡下面的国企搞得不好、投资回报率低,或者资本需要转移到其他领域,淡马锡就可以卖掉;还有,淡马锡的独立运营是受到新加坡的法治体系保证的,可以基本上避免政府干预和长官意志。这两个核心要素中国很难学。

他还指出,不少央企,例如中国铝业公司、中国航空工业集团这类央企已经类似于行业性的国有资本运营、投资公司,其集团公司本身不从事经营生产活动。再加一层架构反显多余。

刘胜军也表示,淡马锡模式中国做不到。他补充道,淡马锡表面上看是一家国有控股公司,但其行为完全是市场化的,高管都是从市场上公开选聘的。“淡马锡模式真正的本质是市场化,而不是搞什么样的形式。中国改革国资管理体制,要避免陷入越搞层级越多,最后问题却没有解决的怪圈。”

其他亮点与突破

此外,刘胜军对《中国经贸聚焦》记者分析称,《意见》提出“对需要实行国有全资的企业,也要积极引入其他国有资本实行股权多元化”;将改革深入到集团层面,“创造条件实现集团公司整体上市”;“允许将部分国有资本转化为优先股,在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度”。这种股权结构的灵活性,将实现企业效率提升与国家政策目标的兼容。

其中,优先股的好处是,国有股东只从股份中获得经济利益,不享有投票权,即政府让渡企业管理权以换取稳定的收益权。国家特殊股的最佳例子是金股(Golden share),英国政府于1984年实施英国电信的私有化方案,完全放弃其拥有的股权与收益,只保留了1股金股。金股的权利主要体现在否决权。其好处是:政府可以防止国企在私有化之后,侵害消费者利益、国家利益。

国务院发展研究中心原副主任陈清泰在接受媒体采访时表示,国企改革一个核心问题是,国企集团公司必须整体改制。

中国工商银行原行长杨凯生称,当年国企改制上市时,有许多历史遗留问题未能得到解决,但是又急于上市,于是采取保留一个集团公司的方式,把优质资产留给股份公司,劣质资产和大量负债、冗余人员留给集团公司。

《意见》提出,对于主业处于充分竞争行业的商业类国企都要着力推进整体上市。

国企的重组整合方面,《意见》提出“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业与关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性、战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中”。刘胜军认为,目前已减少至112家的央企有望再次重组合并,减少家数。

安信证券分析师徐彪分析,国有资本运营、投资公司未来就是搞资产整合和资本运作:退出卖掉一批公司,主要集中在商业类企业;重组整合一批公司,主要集中在公益类以及部分关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的商业类企业;然后创新投资一批公司,主要集中在前瞻性战略性产业。

就《意见》提出建立国企领导人员分类分层管理制度,将国企管理人员划分为两类:党管干部和职业经理人,刘胜军表示,显然,党管干部将享受行政级别、与党政机构的进出通道,但其薪水将大大低于职业经理人。且《意见》特别提出“畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道”,这似乎意味着国企高管可以做出选择:要么保留行政级别,要么放弃而成为职业经理人。身份决定待遇,“对国企领导人实行与选任方式相匹配的差异化薪酬分配方法”。

至于落实一人一票表决制,刘胜军则认为,“一把手”说了算其实不是问题,关键在其是由组织部委任的还是从市场上公开选聘的,干不好要不要承担责任、干得好有无激励机制?“在缺乏现代企业制度、企业运作存在政治化的情形下,这在实际中很难发挥作用。”

“倒退”和“反市场化”

尽管方案存在诸多亮点和突破,不过,对混合所有制改革不设时间表、强调党组织的政治核心作用,以及在如何破除垄断方面几无涉及,还是令刘胜军颇为遗憾。

他表示,十八届三中全会后,混合所有制被视为国企改革的主要路径,“混合所有制说白了就是私有化,只不过是有限度的私有化,国有股份降到零就是完全私有化。外界原本对此抱有较高期望。”但《意见》对此表述较为谨慎,“不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个”,而且“严格程序、公开公正,杜绝国有资产流失”。

“谨慎不是没有道理,但国资流失风险完全有途径可以降低甚至避免。”刘胜军介绍说,英国与俄罗斯提供了正反教训。俄罗斯的国企改制中,由于缺乏透明度,出现了大量内部人巧取豪夺,沦为财富的抢劫与瓜分,最终崛起了一大批私人寡头。而英国的国企私有化,主要通过上市后的逐步减持,确保了公开公正,避免了被少数人操纵的局面。“私有化并不像一些人想象的那么可怕,关键看是暗箱操作还是公开公正。”

对于国企内部人最感兴趣的环节“员工持股”,《意见》要求“坚持试点先行,在取得经验基础上稳妥有序推进”,并且要“确保员工持股公开透明,严禁暗箱操作,防止利益输送”。刘胜军称,如何做到既让员工觉得有激励价值,又防止利益输送,在实践中是一道难题。

更让外界感到失望的是,一些具体操作层面或存在一定程度的“倒退”和“反市场化”。

刘胜军指出,《意见》要求“充分发挥国有企业党组织政治核心作用,明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位”,具体而言,提出“四个同步、两个交叉”。这似乎与市场化改革方向相悖。而且,“把建立党的组织、开展党的工作,作为国有企业推进混合所有制改革的必要前提”,只要有国有股份就要有党组织,只不过职责定位等有所区别。这无疑会加大民企对混合所有制企业难以摆脱行政干预的忧虑。

“一些人认为要解决国企腐败等问题,不是通过市场化改革而是加强党的领导。这是一个误区。”刘胜军称。

值得关注的是,《意见》发布不久,9月22日,就有媒体报道,作为国企改革首个配套文件,《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》于近日发布。该文件早在6月5日的深改组会议上即已审议通过。

此外,十八届三中全提出“市场在资源配置中发挥决定性作用”,具体到国企改革来说就是要让不同类型企业公平竞争,要公平竞争就要破除垄断。而《意见》在这方面表述模糊,仅仅提出“根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务”。刘胜军表示,从某种意义上来说,破除垄断其实比国企改革更重要。

须“去意识形态化”

此轮国企改革是继1984年、1997年和2002年之后的第四轮国企改革。2013年11月12日,十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,就正式宣布要“进一步深化国有企业改革”。此后,多地陆续出台国企改革方案,比如上海当年12月公布沪版国企改革方案,但中央层面的“1+N”方案迟迟未能公布。由于顶层设计未出,各地等“文件”心态严重。

国资委新闻中心首席专家、中国企业改革与发展研究会副会长李锦解释称,国企改革方案从2013年底便开始起草,一直在修改之中,没有出台的原因很重要的是触及到各方利益,需要平衡,统筹考虑,需要征求意见,形成最大公约数。

而在刘胜军看来,此轮国企改革主要存在三方面的问题。一是时间拖得太长,光《意见》出台就费时两年,之后还有“N”个配套方案,还需要落实的过程,那么要完成2020年的任务时间表可能存在很大难度。二是方法有问题,“国企改革必然损害一部分既得利益,很多部门本身就是既得利益者,与其寻求最大公约数的结果就是不改革。改革议程照此思路走下去,很可能会被利益集团所绑架。”

三是改革可能已经忘了出发点或者说初心。之前国企改革已经基本达成一个共识,就是国企问题的根源在于产权。由于所有权的不明晰,国企存在很高的代理成本,常陷于内部人控制和严重腐败。无论是建立现代企业制度,还是推动股份制改造和上市,皆为解决这一问题。而国企战略性重组,以及之后从竞争性领域退出,让国企数量急剧下降。但在前期国企改革取得阶段性成果后,到了21世纪第一个十年,在国企丰厚利润影响下,国企改革逐渐被国企做大做强所取代,改革完全停滞,出现国进民退。

“此前国企改革说的两件事没有做到,现在看来影响非常大。”刘胜军称,一是1999年十五届四中全会《决议》就明确提出“企业和企业领导人不确立行政级别”,也就是去行政化,转眼将近20年仍然无法得到落实。二是要公平竞争,破除垄断。但也从来没有落实过。

更重要的是,对于国企存在的必要性,由上至下认知混乱。很多人认为国企是社会主义的标志,是优越性的体现,或者说是社会主义的经济基础,是党的权力基础。但马克思在其论著中从来没有如此主张。经济学家吴敬琏曾在写给党中央的一封信《关于社会主义的再定义问题》中提到,这个定义是苏联教科书定义,是错的。邓小平也称,“社会主义的本质,社会主义的优越性在于逐步实现共同富裕”。因此,社会主义和国企多少、国资比重没有必然联系。国企改革要取得进展,首先要“去意识形态化”。

其次,国企和民企无法做到完全公平竞争,充分竞争,国企的效率也相对低下。产权改革是必经之途。

刘胜军还指出,“对于国企改革,民间存在民粹主义的情绪。”弗里德曼1988年来华时曾说:彻底的私有制就是公有制,彻底的公有制就是私有制。这句话的意思是,如果没有公有企业只有私有企业,藏富于民,从这个意义上而言,这就是事实上的公有制,而后者最终是权贵资本主义,百姓穷困,钱在国企,国企则事实上在权贵手中。而且,国企本质上是一种税收:民众不仅难以通过分红等受益,国企借助于垄断与民争利,垄断提高了生活成本。“国企私有化,其实就是一种减税。”

刘胜军表示,未来国企改革进展并不容乐观。接下来会否有实质性改革,衡量标准则看两条:一是是否真正打破垄断,二是是否真正解决政企不分问题。“如果这两条没有做到,改革就将是失败的。”




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