预算法实施条例大修
发布时间：2015-09-07 15:37:36 来源于：CBF聚焦网
摘要：当前《实施条例》由财政部起草。有意思的是，《实施条例》中，不仅仅在国库管理方面，财政部门的职权都有较
7月末，中国9所高校和研究机构的长期从事《预算法》研究的13位学者上书国务院法制办，对《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》（下称《实施条例》）提出修改意见。
7月23日，《实施条例》在国务院法制办网站上征求意见结束。一年前，新《预算法》时隔20年完成首次大修，修改突出了预算的完整性，政府全部收支要纳入预算管理，强调预算必须接受社会监督，拓展预算审核重点、完善地方债管理等多处修改，传递出建立现代财政制度的改革方向。
此次《实施条例》则进一步明确并细化了新《预算法》对预算完整性、预算编制、预算公开、预算执行、预算监督等方面的规定，赋予财政部门更大的权力去约束各部门的预算管理，在某些方面推动预算行为法治化，在转移支付、政府债务余额管理等方面也做了一些明确的规定。
然而，由于《实施条例》在许多地方突破了新《预算法》这一上位法的强制性规定，新《预算法》明确的一些事项《实施条例》中存在“部门利益法律化”倾向，遭到学者疑虑。
在国库的问题上，财政部门和央行的职责究竟如何分配，各方观点有明显分歧。今年恰逢央行经营国库30年，而在央行等部门争取下，新《预算法》也规定“央行经理国库”。但《实施条例》中明确表示，央行经理中央国库，“需接受财政部的指导和监督，对中央财政负责；地方国库业务办理也需接受本级财政部门指导和监督，对地方财政负责。”
国库管理如何分工
中国国库库底资金常年保持3万亿左右的规模。
有学者提出：“新《预算法》明确了央行经理国库的地位，而在《实施条例》中通过虚置条款等方式，多处有违新预算法的强制性规定。”
事实上，在新《预算法》修订时，央行是“经理”还是“代理”国库，始终是一个重大分歧点，最终明确为“央行经理国库”。
央行国库局局长刘贵生曾表示，央行经理国库可以拒绝办理一些违规的国库业务，与财政部之间形成分工合作和制约的关系。当然，央行经理国库也包含经营管理的涵义，经营管理主要体现在国库现金管理方面。
财政部财政科学研究所所长刘尚希曾撰文表示，条例中保留“央行经理国库”的规定，是在特定历史条件下的规定，随着时间推移，央行经理国库的功能不断弱化。央行之所以坚持“经理”，主要希望掌握国库现金管理的主导权。
新《预算法》规定“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，但紧接着也表明“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”。
由谁主导的问题，势必会延续到实施条例的争论当中。《实施条例》要求“国库对财政负责”，“中国人民银行经理中央国库业务应当接受财政部的指导和监督，对中央财政负责”，财政部门“指导监督并定期检查中国人民银行经理国库业务、中国人民银行分支机构和有关银行业金融机构办理国库业务的职责履行情况”。
有学者强调，《实施条例》有弱化央行在国库管理中的“经理”角色之嫌，没有明确依照现行法律法规充分赋予央行经理国库的具体职能。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，央行作为国库的出纳机关，行使对国库的经理权，跟财政部应当是平级地位，央行应主要对人大负责，而不是接受财政部的监督。“这种说法实际上是加强了政府部门对国库管理的权限，使得财政部门的职能有所扩张。”
财政部门职权扩张
当前《实施条例》由财政部起草。有意思的是，《实施条例》中，不仅仅在国库管理方面，财政部门的职权都有较大扩张。
例如在专项转移支付管理方面，《实施条例》指出，“中央对地方专项转移支付由中央有关主管部门、地方政府向财政部提出申请，由财政部按照法律、行政法规和国务院的规定审核后报国务院批准设立”。
中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文表示，现行专项转移支付的管理是分割的，交由不同的政府部门分别行使，容易带来专项资金的透明度、效率、公平性等问题，这次回归由财政部门统一负责，是合理的。“财政部门是负责财政收支的部门，由财政部对此进行把关，是财政部正当的职责范围。”
此外，《实施条例》规定涉及预算安排事项的，应征得财政部门同意，“国务院各部门制定的规章和规范性文件，凡涉及减免应缴预算收入，设立和改变收入项目和标准，罚没财物处理，经费开支标准和范围，国有资产处置、收益分配以及会计核算的，应当符合国家统一的规定，不得违反法律、行政法规规定；涉及预算安排事项的，应当征得财政部同意”。对于地方政府而言，“涉及预算安排事项的，应当征求本级政府财政部门的意见”。
中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇表示，涉及政府部门的收入支出、资产负债管理等，都是财政的职能，财政部门和专业职能部门分工应明确。原来各个部门能随意制定与预算相关的政策，是对财政功能的肢解，现在是财政部门职能的回归。
各部门出台跟预算相关的政策，一大表现在于重点领域开支与GDP或财政收支挂钩。如教育法、科技法、农业法等部门法规中，为保障上述领域的开支，往往对财政支出有硬性指标要求，容易造成财政支出被割裂、难以实现统筹，也容易造成财政资金使用的低效率。新《预算法》明确指出，以后不得有此类挂钩行为。
有学者提出，在财政专户被明令清理整顿的背景下，《实施条例》仍然试图放宽新《预算法》对财政专户开设的严格限制，降低财政专户的开设门槛，改为“财政部负责核准财政专户”，而不见了“报国务院批准”的明确规定，实际上为各级财政部门保留和新设“财政专户”开了口子。
一位财税系统人士坦言，此次预算法实施条例的公开征求意见主要由财政部起草，但也是经过国务院批准的，代表国家意志，大部分内容还是遵循《预算法》的主体原则，对于财政部门职能扩大的说法，征求意见稿虽有涉及，但部门法规的局限性也正在此。
对于财政部门权限的加大，有地方财政官员向媒体表示：“财政部门只是政府的执行机构，审批权能提反对意见，但反对意见有些时候起不到多大作用，这跟政府部门的决策机制有关。财政是经济运行和行政管理的表象，矛盾问题体现在财政上，但根子不在财政部门，有些改革只靠财政部门也推不动。”
预算监督职责的人大
财政在经济发展过程中起到至关重要的作用，不过在实际工作中，财政部门权力的扩张似乎并不能解决所有难题。市场普遍预期，财政部门职责提升固然是好事，但要真正发挥作用，在现实中仍会经受考验，只有通过立法形式，以法来约束，才能最终提高改革成效。
如何实现对财政部门的监督，《实施条例》并没有太多规定。刘剑文指出，《实施条例》是国务院制定的，主要用来规范政府行为，不能规定人大怎么做。新《预算法》明确指出，人大对预算有监督职责，《实施条例》需要承接相关规定，如明确各级政府应接受本级人大常委会监督，政府怎么配合人大来做监督的工作等。
有学者建议明确预算公开和预算监督的方式与内容，如何花纳税人的钱，一分一厘都应该让纳税人及人大代表知晓。修改《实施条例》的第一条，说明立法宗旨、立法精神，落实新《预算法》的立法精神。
学者提出全面修订《预算法实施条例》。重新组建实施条例草案起草组，由国务院法制办牵头，财政部、中国人民银行、国家税务总局、海关总署、审计署、国家发展改革委等行政部门和作为政府预算实施的相关单位应当参与起草过程，听取并合理吸收相关部门、各单位的意见，并征求全国人大财经委和预算工作委、地方人大以及资深专家的意见。
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