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高速公路收费之争


来源于:CBF聚焦网

摘要:

交了那么多过路费,公路不仅没收回成本还出现巨额亏空?6月30日,交通运输部公布的数据显示,2014年全国收费公路亏损1571.1亿元。这一数字比2013年翻了约2.4倍。而分省份看,29个已公布数据的省区市,25个省份出现不同程度的亏损。

尽管收费公路“哭穷”已不是新鲜事,但2014年全国收费公路亏损1571.1亿元的消息,还是让人大吃一惊。高速公路总言亏,究竟亏在哪?照这样下去,中国公路建设和债务是否面临巨大风险?未来的收费公路政策会作哪些调整?

天天收费,为何亏损

“借款修路、收费还贷。”这样的标语在高速公路收费口并不鲜见,收费公路支出的大头,也正是还本付息。公告显示,2014年度这个数字为4207.7亿元,占收费公路总支出的76.7%,本息各一半左右;此外,养护经费469.2亿元,运营管理534亿元,税费249.5亿元,其他费用26.7亿元。

还本付息费用为何如此之高?交通运输部公路局副局长王太解释说,目前收费公路建设主要靠银行贷款等债务性资金,占了七成左右。到去年底,全国收费公路累计建设投资总额61449亿元,其中债务性资金投入42652亿元,近70%。这些债务性资金投入中,银行贷款40080.6亿元,占94%。债务余额仍有38451.4亿元。

交通运输部公路科学研究院公路交通发展研究中心主任虞明远指出,现在公路的建设成本逐年上升,增加了债务规模。他举例说,按去年的平均造价,一条四车道高速公路每公里平均7700万元,而在2000年只有约3200万元,有些西部山区桥隧比较高的路段造价更高。

“我国收费公路亏损的原因:第一是高速公路越建越多,其二靠贷款修路”。北京交通大学教授赵坚更是一针见血地指出,目前经济发达地区的公路网建设已经相对完善,因此目前在建设过程中和规划中的高速公路大多数位于中西部地区,“这些地区不应该再建设高速公路,否则越建设越亏损”。

但基础设计建设和当地的经济挂钩,政府为了提升经济,修路是一个办法。“银行仅给收费公路建设贷款,而政府的资本金很少,因此,政府不得不投资高速公路”。赵坚告诉《中国经贸聚焦》记者。

“目前高速公路建设的资金来源非常单一,主要是靠贷款,但中西部地区的车流量并不大,使得收费跟不上来,还款时间越来越长,两者形成恶性循环,导致亏损的额度越来越大”。赵坚表示。

成本居高不下的同时,运营管理支出也逐年扩大,今年比去年还增加77亿元。王太解释说,管理支出包括的科目多,如信息工程、设备维护、人员工资保险、车辆维修燃油、水电取暖、事故救援等。收费公路是一个劳动密集型行业,收费人员需要几班倒,增加了开支。

“债务成本和管理成本居高不下,是公路管理部门的一个痼疾。由于资金成本一直处在高位,而公路建设又是典型的资金密集型行业,几乎所有的公路建设部门都背负了巨额的债务成本。”王太说。

另外,王太也表示,我国收费公路已进入还债高峰期,收费公路根据交通量前低后高规律,债务偿还一般也具有前低后高特点。银行一般会给收费公路项目“建设期+1年左右”的宽限期,宽限期内只付息,不还本。刚通车时车流量和通行费收入一般比较低,俗称“车流量培育期”,大约3至5年,在此阶段一般会与银行约定较低的还本金额。等培育期过后,就会进入正常还债阶段,还本付息支出会有较大幅度的增长。

此外,审计部门披露的高速公路运营单位超编严重、福利畸高现象普遍存在。当然,在利益的驱使下,一些公路管理部门和运营部门人为地夸大成本和亏损,意在延长收费年限,造成“假亏实赢”的怪象。

当然,对于某些利益集团来说,声称“亏损”是醉翁之意不在酒,目的在于争取更大的利益。比如有的在打延长收费年限的主意。

即使亏损,不应延长收费

相比收费公路是亏是赚,人们更关心的是,如果收费公路亏损属实,将会产生什么样的后果?若收费公路连年亏损,可否打延长收费期限的主意?去年底,山东交通部门就宣布,对到期的15条高速公路继续收费,为的是要偿还银行贷款。

公路交通等基础设施建设,在助推中国经济飞速发展中起到了巨大作用,但建设和维护也需要长期和持续的巨额资金投入。在资金严重短缺的情形下,中国选择了收费公路的方式,较短时间内解决了交通基础设施落后的问题,于是,中国在快速成为世界上拥有高速路网最多的国家的同时,也成为收费公路里程最长的国家。

记者了解到,在中国的收费公路中,分“政府还贷公路”和“经营性公路”。按照有关规定,前者收费期限最长不得超过15年,后者的最长期限为25年。如今,最受诟病的是,在利益驱使下,一些高收益的“政府还贷公路”,运营一段时间后,通过经营权的让渡,变脸为“经营性公路”。而获得经营权的公司,本着最大限度获取利益的本能,对于“何时还清贷款”,能躲则躲,能拖就拖。

而在“政府还贷公路”里,不少地方执行了“统贷统还”的政策。即若有一条公路没有还清贷款,其他公路将继续收费,拿“老路”的收费来补贴“新路”。比如山东延期收费祭出的就是这杆大旗,称“贷款没还清,还有巨额的养护费”。

“收费公路亏损是否属实,不是公路经营方说了算,需要有公开透明的说法。更不能以资本性支出为借口延长收费期限。” 匡贤明表示。

对外经济贸易大学公共管理学院教授李长安说,毫无疑问,高速公路如果连年亏损,而且亏损额不断增大,那么对于高速公路的建设和维护运营都将是一件十分不利的事情。

对于政府而言,如果亏损加大,那么意味着政府的债务将会迅速增长,甚至有可能诱发地方债务危机;对于企业而言,亏损压力将会使其提高收费标准、延长收费年限,这显然又与当前国家降低流通费用、减轻企业负担的目标背道而驰。

业内法律人士表示,根据现行《收费公路管理条例》,政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年,经营性公路的收费期限最长不得超过25年。该条例是国务院出台的法规,其中规定的收费期限就是政策红线,无论什么理由都不可逾越,没有例外情形,没有商量的余地。

就政府还贷公路而言,如果收费期满后仍未还清贷款,应由政府承担这部分亏损。政府平时向车主收取各种税费,理当提供相应的公共服务,用收取的税费填补这个窟窿。如果公路收费期满后仍要继续收费,就更没有道理可言了。

就经营性公路而言,企业投资公路建设也是做生意,做生意难免有风险,或亏或赚,不可能旱涝保收。收费期满没能收回投资或没能还清贷款,这是公路经营中的正常现象,与车主无关,亏损应由经营方自主承担,不应该找借口延长收费。

信息公开,推进PPP进程

“面对债务规模不断增加、资金缺口不断扩大的严峻形势,现有收费公路政策确实有很多不适应之处。收费公路政策亟须进行调整完善。”交通部新闻发言人徐成光说。

他说,今年将进一步深化收费公路改革,加快调整和完善收费公路政策,加快《收费公路管理条例》修订进程,未来的公路体系中,收费公路将基本为高速公路,约占公路总里程的3%。

对于未来,交通运输部提出了构建“两个公路体系”的总体思路,即以普通公路为主的非收费公路体系和以高速公路为主的收费公路体系,公路建设和养护管理的资金保障采取“收税”与“收费”并行的方式,实现“用路者付费、差别化负担”。

对此,上海交通大学中国发展研究院发布的一个报告则提出:公路是“混合物品性质的公用事业”,应按照一个公路体系的思路来调整、改革公路收费的管理体制和相关政策;收费公路的理想状态是“政府还贷公路”;根据有关法律法规及“税改费”的原则,应将收费公路的养护资金也折算计入燃油附加税,在建设经费的贷款全部收回后,不再另行收取通行费。

“收费公路与百姓息息相关,现在二级公路逐步免费是一种好的趋势。目前高速公路占收费公路总里程的64%左右,对非高速公路,政府可以通过终止、回购经营权等方式停止收费,提高免费路网的舒适程度和标准,让百姓享受更好的服务。”匡贤明说。

另外,鼓励社会资本投资原则,推广政府与社会资本合作等模式,通过规范的特许经营制度、合理定价和财政补贴,保障投资者合理的长期稳定投资回报,从而鼓励和吸引社会资本投资经营性公路。

匡贤明对此表示赞同,他认为,“作为重要的公共产品,公路投资体制改革至关重要。资本性支出的根源,在于传统的投融资体制。改变这一格局的出路,在于改革投融资体制,加快推进PPP进程。”

同时,加强政府监管,将收费公路信息公开制度化、规范化,切实保障收费公路资金的合理使用以及收费公路良好的路况和服务水平。

而事实上,今年一季度报告显示,18家高速公路上市公司平均销售毛利率为58.19%,暴利程度超过银行、地产;而此次交通运输部却又公布收费公路面临巨额亏损。

有媒体就质疑,为何两次公布悬殊如此之大,公布巨额亏损的目的在于为延长各省市收费公路的收费期限提供“借口”。对此,交通运输部回应称,不存在夸大的说法。不过,这并不能平息人们的质疑。

不可否认,交通部门既当运动员,又当裁判员,在一定程度上削弱了统计公报的公信力。日前,广东省交通运输厅发布公报显示,2014年度广东省收费公路盈利3.9亿元,而在本月早些时候,该部门就曾发布过一次公报,称去年全省收费公路亏损28.8亿元。前后相距不过20天时间,广东省的收费公路公报就实现了“扭亏为盈”的大变脸,让人疑窦丛生。

有专家指出,收费公路亏损到底亏在哪儿?必须由独立第三方统计公布。去年底,审计署审计长刘家义曾表示,2015年审计署将组织对部分高速公路进行审计,争取早日将全国收费公路整体纳入审计范畴,让“暴利并巨亏”的收费公路现出本来面目。

匡贤明表示,收费公路亏损,有多种原因,包括成本和收入各方面的情况。但长期以来收费公路运行不公开、不透明,客观上加大了社会的不信任感,包括收费公路的投资成本、运营成本、收入等,均处于不公开状态。

而在公众理解中,收费公路收入稳定,亏损有可能来源于高福利等不合理的开支。不公开、不透明,这是社会质疑声不断的主要原因。

 




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