自贸区2.0新图景
发布时间：2015-05-05 16:30:38 来源于：CBF聚焦网
摘要：这一方面是中国通过开放促改革思路的进一步贯彻，另一方面面对中央如此高的要求，各自贸区包括扩区后的上海
继去年12月国务院决定推广上海自贸区试点经验，设立广东、天津、福建三个自贸试验区，并拓展上海自贸区的范围之后，3月24日，中央政治局会议审议通过了广东、天津、福建自由贸易试验区总体方案，以及进一步深化上海自由贸易试验区改革开放方案。
会议要求，四地自贸区要贯彻“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等国家战略，在构建开发型经济新体制、探索区域经济合作新模式、建设法治化营商环境等方面，率先挖掘改革潜力，破解改革难题。
外界普遍认为，自贸区由此已经步入2.0时代。
4月10日，在由复旦大学主办的第一届中国高校自贸区研究高端论坛上，复旦大学经济学院党委副书记、复旦大学自贸区综合研究院秘书长尹晨表示，自贸区试点扩容，由原来的一地变成四地；上海自贸区范围也从原来的28.78平方公里扩至约120平方公里，突破了以海关特殊监管区为主体的局限，包含大量服务贸易、金融等在内的非海关监管区的内容；同时，中央对自贸区提出了更高要求，要求对接“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等国家战略。
“这一方面是中国通过开放促改革思路的进一步贯彻，另一方面面对中央如此高的要求，各自贸区包括扩区后的上海自贸区，将面临机遇和挑战。”上海自由贸易试验区研究协调中心秘书长徐明棋称。
四地自贸区各具特色
根据去年12月公布的自贸区扩容方案，广东自贸区涵盖广州南沙新区片区、深圳前海蛇口片区和珠海横琴新区片区，天津自贸区涵盖天津港片区、天津机场片区和滨海新区中心商务片区，福建自贸区涵盖福州片区、平潭片区和厦门片区，上海自贸区的扩展区域则包括了陆家嘴金融片区、金桥开发区片区和张江高科技片区。
四家自贸区的面积基本一样。其中广东自贸区总面积116.2平方公里，天津自贸区总面积119.9平方公里，福建自贸区总面积118.04平方公里，而上海自贸区在新纳入三大区域后，面积从28.78平方公里扩至120.72平方公里。
中山大学副校长、自贸区综合研究院院长李善民等专家认为，扩区后的上海自贸区将结合上海国际金融中心建设，打造金融创新示范区；天津自贸区将服务京津冀一体化，大力发展实体经济；福建自贸区是对接台湾自由经济区，建设“海上丝绸之路”；广东自贸区则侧重粤港澳金融合作、贸易自由化等，四大自贸区的定位有一定差异。
李善民解释说，在金融创新方面，相比上海，广东自贸区的目标在于打造区域金融中心，而非国际金融中心，核心特色是粤港澳联动。
自2003年内地与香港、与澳门先后签署《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）后，促进粤港澳金融深度合作，在该框架下已经做了多年，补充协议签到了第十个版本。今后依托自贸区这一平台，进一步深化CEPA政策，在强化人民币跨境业务合作、金融市场对接、金融机构合作和制度改革创新上，粤港澳金融合作还是有相当前景的。
福建师范大学福建自贸区综合研究院院长黄茂兴表示，在“一带一路”战略公布后，福建作为海上丝绸之路的核心区，目标是打造21世纪海上丝绸之路重要物流枢纽，其与自贸区叠加，将助推福建改革开放进入一个新高度。
而天津自贸区作为北方首个自贸区，承担着京津冀协同发展的国家战略，和上海自贸区相比，其金融创新的侧重点也有所区别。天津自由贸易研究院执行院长刘恩专称，天津金融业的业态和体量规模，都与上海不同，天津的金融与航运金融、融资租赁相联系，更具有服务于实体经济的特色，上海作为金融中心则是总体金融实验。
还有哪些制度创新
中央要求，四大自贸区要继续以制度创新为核心。
徐明棋总结了过去一年多来上海自贸区已经做出的主要改革探索。首先是政府行政管理体制改革，通过减少审批，构建事中、事后监管体系，“往前迈出了半步”。其次是贸易便利化措施，如构建国际贸易的“单一窗口”，搭建电子通关平台，“也还只是半步。目前还有很多部门没有纳入，部门监管信息不能完全共享，制约了贸易便利化的进一步提升。这些未来都需要全部走完。”再者，投资管理体制改革方面，主要就是负面清单制度。金融体制改革方面，一行三会目前出台了51条支持自贸区金融创新的意见，“其中最关键的举措其实就是设立自贸账户。”但徐明棋表示，自贸账户的设计还比较复杂，“光是申请准备的各种资料，就够看一个礼拜。监管部门对于风险控制的要求非常严格，哪个环节没有做到，相关金融机构就无法开设自贸账户。开设自贸账户后，功能要一步步往前推，外汇要进去，个人账户接着也要开设，但推进步骤目前遭遇不少阻力。”
徐明棋坦言，就目前来说，自贸区推出的各项改革措施，对于企业而言，其能够获得的利益和商机并不多。
厦门大学经济学院副院长朱孟楠也认为，自贸区在协同合作方面存在一些空档，政府部门之间相互协调不够。
上海浦东新区副区长、上海自贸区管委会副主任简大年在4月10日的第二届复旦大学-新加坡管理大学国际论坛上形象地比喻说，现在改革处于“蜂窝煤”的状态，相互之间缺乏协同性，这是“自贸区2.0版”的改革方向。不少专家认为，通过深化改革，“自贸区2.0版”要解决企业“能进不能干”的问题。
在简大年看来，未来上海自贸区建设将重点思考五个问题，包括如何与构建开放性经济新体制更加本质地结合；如何与上海“四个中心”和科技创新中心建设结合；如何与完整的一级地方政府自身改革结合；如何将各个片区的特点和优势结合；如何与长三角和长江经济带发展有机结合。其中，构建新体制应作为自贸区建设的核心与指导思想。
在次日的第三届中国自由贸易试验区论坛上，上海市政府发展研究中心主任肖林还表示，上海自贸区扩区后，要积极争取更多的压力测试在上海自贸区完成，例如金融领域的开放。同时，上海与其他三地自贸区可以进行互补试验、对比试验，“充分检验复制推广的可行性。”包括也可以共同试验，例如针对负面清单。
负面清单怎么改
至于2015版负面清单，上海自贸区管委会副主任朱民此间强调，“自贸区的核心任务是转变政府职能，负面清单是重中之重和最直观的表现。”评价自贸区负面清单不仅要看长度，更要关注透明度。朱民表示，2014年，上海自贸区负面清单由190条缩减至139条，缩减率达26.8％，调整率则要更大。目前，2015版的负面清单正在制定当中，肯定会比以往的版本更简短、更透明。下一步，有关各方可以针对自贸区负面清单管理模式进行深入研究，重点关注政府事中事后监管问题，逐步将现有的规则监管转变为原则监管，并建立一个完善的公平监管体系，防止出现监管套利和选择性执法的情况。
复旦大学自贸区法研究中心主任龚柏华则表示，现在的说法是“四大自贸区共用一张清单，在发改委、商务部等部门指导下制定”。这固然可以解决区域之间无序竞争的问题，但先行先试的作用就弱了。他认为，应执行各自贸区负面清单的协调原则，一个可行的方法是：允许四大自贸区在负面清单上搞出新内容，这些内容一旦被中央批准，自动在其他区域执行。如此既消除了清单不统一的担忧，又保留了各自特色。
“负面清单还是不宜频繁修改，应当保持一定的稳定性。”龚柏华表示。他也同时认为，负面清单在限制性内容上需做更多透明性的说明。此外，合法性方面，在负面清单之外，还可推出一张对中外资都禁止的清单，再加上例外条款，就能够充分体现“非禁即可”的理念，企业拿着清单进行比照就能够知道该领域能否进入，而不是无所适从。
服务业开放空间有多大
不过，对自贸区试验重要内容之一、也是备受外资关注的服务业开放，其空间到底有多大？部分学者则抱持疑问。
复旦大学经济学院教授程大中在前述高校自贸区研究高端论坛上表示，中国特色的自贸区实际上是以一国之内的自贸园区（FTZ）的形式来装填国家之间自贸区（FTA）的内容。传统的一国之内的自贸园区很少涉及服务业，而国家之间的自贸区贸易类型多种多样。
这和服务业的类型特点有关——服务是无形的，很难贮存；服务的生产和消费是同时性的；服务在跨境贸易意义上的可贸易性是很低的。这些特点也决定了服务领域开放的三个模式最为重要，包括商业存在、要素流动和媒介传输。“商业存在和FDI（外商直接投资）落地相关，FDI落地必然要求空中支撑，上海自贸区如此狭促的范围无法支撑，即便扩区后也不行；要素流动则与签证制度有关，媒介传输和信息自由度有关，这些都是我们的现有条件所不具备的。”
程大中称，从实践来看，目前自贸区的成果也很少跟服务业开放有关。他认为，通过服务业开放来促改革显然有些舍近求远，“真正要改革开放的服务业是那些系统性、全局性和垄断性的服务行业，包括政府服务、金融服务、教育医疗、新闻出版广播电影电视、交通运输、信息通讯等。”
在扩大服务业开放上，上海自贸区在2013年选择了金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务等六大领域，实施23条开放措施，暂停或取消相关准入限制。除了有限牌照银行等之外，据称，目前这些措施都已基本落地。
但正如尹晨所言，其中文化方面开放最大的，就是艺术品保税展示交易、舞台设备的生产和交易等，其他因涉及宣传、安全等一系列原因难以开展。
徐明棋则介绍说，社会服务领域方面，目前已有德国阿蒙特医院落户自贸区等，但基础设施的建成需要过程，开展相关业务也涉及中国特殊的审批制度，“很多具体问题有待于相关部委拿出实施细则。”他表示，“服务业开放还是能够在有限范围内推进一部分改革的，尽管目前这方面的速度确实相对比较慢。在初期探索政府管理体制改革、贸易便利化、金融改革等之后，自贸区可以重点在这方面有所推动。”
更多自贸区？
值得关注的还有，在2013年9月上海首度设立自贸区后，去年曾有报道称，有23个省份都在申请自贸区，有一些已经进入商务部的审议阶段，还有一些是省里面提出了方案，还没有上交中央部委。
在广东、天津、福建被确定为第二批自贸区试点之前，有媒体报道各地自贸区申请曾被叫停，方案被要求重新审查。
而在第二批自贸区还未挂牌之际，又有不少省市提出新一轮申请，虽然申报数量比之2014年已大幅减少。今年年初的地方两会上，包括湖北、重庆、陕西等多地都将自贸区申请写进政府工作报告，其中，重庆、广西钦州以及山东青岛三地的自贸区方案已经上报至国务院层面。有关第三批自贸区的竞逐日益激烈。
就此，上海自由贸易试验区研究协调中心秘书长徐明棋分析称，中央已经决定不全面推开自贸区试点，“因为一些省份还是按照传统的搞开发区的模式来搞自贸区。但自贸区不是传统的招商引资的开发区，而是着眼一整套制度体制试验和对外开放举措试验，必须选择有一定基础的地区来进行试点。”他预计随着时间的推移，自贸区数量可能还将增加数个，但不可能每个省份都搞自贸区，自贸区的成功经验完全可以在各省现有的综合保税区内进行推广。
（责任编辑：CBF聚焦网）
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