地方债管理要言明惩罚
发布时间：2015-02-10 09:24:33 来源于：CBF聚焦网
摘要：中国地方债逆势上升在全世界都属特殊情况。世行专家建议，监管地方债要制定规则，中央政府即便出手救助，也
中国的私有债务在全球金融危机结束后快速增长，这和2008、2009年世界金融危机后中国实施的经济刺激有关。目前，中国名义GDP的增长率在放缓，但是债务却在迅速增加。我们看到，世界其他国家和地区如今都在去杠杆化，减少债务。发达国家在危机前的债务水平非常高，之后开始下降。而新兴经济体国家借贷水平一直比较低，整个危机时期债务水平也没有增加。因此中国的情况非常特殊，这引发了我的注意，也是我今天为什么要发表这场演讲的原因。
分权的好处和坏处
首先，我们要理解一件事：为什么要让地方政府有充分的权力？这种分权在某些国家叫做权力下放，在另一些国家叫做联邦主义，也就是说地方政府有一定的支出权。中国地方政府的支出要占整个国家一半以上。
赋予地方政府在教育、医疗、基础设施、公共服务方面的决策权，理论上首先能提高资源配置效率。因为那些有公共服务决策权的人离受益者更近，他们知道受益者的需求是什么。比如西班牙对教育进行分权，提高了教育质量。玻利维亚对供水进行分权，也取得了成功。其次，分权有利于提高行政管理效率。类似公园或者医疗服务，负责的政府级别越低，就能覆盖越多受益者。因此相应的也利于落实责任，如果今天你家里自来水断了，你找总统投诉没用，总统离得太远，但向市长投诉就能解决。分权第三个好处是缩小地区差异，让落后地区的政府有动力积极调配资源，赶上发达地区。
在过去二十年中，我们看到全世界都出现了分权的趋势，人们喜欢通过地方政府解决问题，当选举国家领导人时，他们也更愿意支持自己省份或城市的领导人参选。
因此，地方政府在对地方支出和资源调配负责的同时，也应该被允许借贷，这种做法普遍而且合理。
但是分权也会带来四方面的问题，一是各个地方政府为了吸引投资，争先恐后地搞税收优惠或者补贴大战，最后反而造成收入损失。如美国，各个州都想吸收离开底特律的汽车厂商来自己州落户，于是争相给补贴。特斯拉公司在内华达州建了一个价值50亿美元的电池厂，州政府给它的补贴高达15亿美元。还有土地大战，地方政府纷纷承诺更廉价、位置更好、服务更多的土地。我们最近在坦桑尼亚就看到，各地为了吸引中国投资者，不遗余力地推销：离港口近、离水近、离公路近，这种地区间的过度竞争是分权造成的。
第二，中央政府的部分财政资金变成了各个地方政府的“共同池”，于是地方政府都想先花中央政府的钱，直到挤出“共同池”中最后一分钱再花自己的。比如非洲一些依靠自然资源的国家，那里的地方政府只要当地发现了天然气或者矿产，就立刻停止收税，因为可以消费国家的钱了，他们就不想依靠地方税收，哪怕这些矿产还不能马上转化为他们账面上的资金。
第三是道德风险，因为每一个地方政府官员都希望升入中央政府，他们在有限的地方任期内为了做出业绩，通常都会倾向大量借贷，为当地居民提供更好的服务，然后把还债的责任推给下一任地方官员，或者最后推给中央政府救助。如果一个省市的老师、警察都发不出工资，医院也关门，而中央政府却坐视不管，这是非常少见的。我只知道一个这样的案例，我稍后会再提到。
第四是中央政府的偏袒。为了拉拢那些大选时左右摇摆的州选民，中央政府会倾向在那些州修路或者建电站。而那些明确会给自己投票，或者明确支持反对党的，就无法获得中央投资。
分权带来的问题绝不仅限于理论，我自己的国家阿根廷就陷入过因分权而加剧的危机。2001年，阿根廷原有的中央银行固定汇率突然崩溃了，支付系统坍塌，银行无法取钱，电费和税收都无法上交，这种情况持续了将近一年。于是地方政府当地的税收和中央的拨款都无法拿到，他们也拒绝向中央政府交税。阿根廷有26个省，最后这些省就开始自己印钱。这很罕见，听起来也很滑稽，但这是真的。他们自己印钱付给员工，员工再到街上以很高的贴现率换成真的钱，这样就造成极高的通货膨胀。阿根廷花了十年才解决这个准货币问题。
底特律也是一个很好的反面例子，它曾经依靠汽车制造业成为美国一个非常富有城市，但是面对来自日本、中国和其他地区的竞争，这里的汽车厂商出现危机，就业下滑。在工会压力之下，汽车厂商向南迁往田纳西等州。底特律没有税收了，他们就借钱建基础设施，希望吸引汽车和其他行业回来，但是他们失败了，最终债台高筑无力偿还，于是就向联邦政府求助，却遭到拒绝。这就是我前面提到的唯一一个中央政府拒绝救助的例子。现在底特律一半交通灯不亮，人们也不交水费。这个城市直接走上了破产法庭，不少养老基金也赔了很多钱。
再来看看巴西。巴西在实行民主选举之后，联邦政府就授权州政府来决定医疗、教育等大的支出。而没钱的州要么借钱，要么不向中央缴纳社保基金，时间长达四五年，最后甚至不再提供公共服务。巴西联邦政府的解决方案是有条件地干预。他们在巴西建立了一个小IMF来帮助州政府解决债务，同时要求州政府做出痛苦的调整，作为得到帮助的条件。由于很多贷款通过我们世行操作，所以我比较了解。
各国管理地方债妙方
既然地方债会引来这么多麻烦，那为什么还要允许呢？因为地方税收和中央转移到地方的税收有时依然无法满足地方政府的公共服务支出。既然地方债无可避免，那么下一步就是如何监管了。各国政治体制不同，没有放之四海而皆准的完美办法。要么中央完全下放权力，地方随意借债，但是出了事中央不管。要么事先签好协议，比如澳大利亚，双方先确定在公共服务和宏观经济上到底要借多少钱，然后双方分摊。再就是中央政府对地方借贷作出一些规定，明确借款目的或者要求必须财政平衡，或者债务占GDP比率恒定。中央政府也可以对债务本身制定规则，如贷款不得超过现有支出的100%，或者经过摊薄后借款加利息不能超过15%。
也有些政府允许地方借款，但是必须得到中央批准，这样地方和中央的关系是不是足够好就很关键，容易出现混乱。最后一种方法最严格，就是由中央代替地方政府借款，然后按地方所需支出拨款，由中央政府承担债务。
有三种情况被认为地方政府不得借款的：一是国家整体经济周期性下滑，这时单个省市要举债刺激经济金额会非常大，肯定违约。如果所有省市同时借钱，又存在协调问题。钱投向哪里投多快都要协调。二是跨省的项目必须由两省共同举债，单一省市不得借钱。三是为了额外提高公共服务从业者收入不得借钱。
2004年以前，理论上中国不允许地方政府借款，但是地方上会想方设法绕开这个限制，通过一些特别的投资工具，或者创立国有企业及一些特别机构等等。所以说要严格控制其实很困难。再以哥伦比亚为例，这个国家选择制定规则约束地方债。但由于十年前的内战，地方政府不肯把债务数据汇报中央，他们会采取拖延甚至绑架中央政府官员的办法。由此看出，能否有效管控地方债还取决于国家政治体制的成熟度。
总体而言，选择制定规则约束地方债的国家占多数，规则包括事前和事后。制定事前规则包括明确债务目的和债务类型，选择债券还是贷款，如果是后者，那么贷款占现有支出百分比为多少。一些国家实行市场化债务评级，评级好的地方政府领导可能成为国家总统。墨西哥就采取这样的规则。事后规则包括行政和司法两种渠道。底特律就采取司法手段。采取行政手段的国家，中央政府必须做好思想准备，出手帮助一个城市，今后可能就还要帮助更多城市。因此中央政府必须提出一些限制性条件，比如求助申请是否具备合理的理由。
选择制定规则约束地方债是比较好的办法。这样中央和地方在执行中都有章可循，就会专注于制定更好的经济政策，这是保障信用评级良好和债务水平较低的前提。这些规则必须有量化指标，比如财政平衡指标、各种百分比指标等等，同时规则中还要明确违约责任，一旦违约要接受怎样的惩罚。这样的约束会真正面临政治压力。
最后来说说如何制定规则。首先所有利益相关方都要参与磋商，不仅仅是地方政府和中央政府，还应包括银行、债券持有人、评级机构等等。其次，中央政府必须先管理好自己，否则像阿根廷这样，中央政府自己都坍塌了，还怎么劝说地方政府不要印钱？最后就是要防止地方政府在发现自然矿产时拒绝中央政府的规则，随意借钱。
我认为中国刚刚开始想办法管理地方债，这个过程一旦开始就无法回头。要想避免潜在的危机，就必须制定含有惩罚机制的规则。有惩罚规则才有效，一旦出现问题需要中央政府救助，这种救助必须是有条件的。
（本文由CBF记者胡晓玲根据世界银行专家Marcelo Giugale 1月12日在中欧陆家嘴国际金融研究院举办的第72期中欧陆家嘴金融家沙龙上的讲话整理。文章不代表本刊观点。）
背景介绍：
Marcelo Giugale：世界银行宏观经济与财政管理全球发展实践局的高级局长，在墨西哥、哥伦比亚、厄瓜多尔、秘鲁等很多国家工作过，在全球知名的TED发表过关于中间贫困的演讲，并出版过专著《经济发展大众须知》。
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