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交通投融资可引入房地产税


发布时间:2014-08-05 12:47:19    来源于:CBF聚焦网

摘要:未来的一个改进方向,应该是从目前这种“一次性土地财政”(土地批租)向规范的“常年化土地财政”(房地产

近年来中国地方政府的借债规模大幅度提升,这引发了多方面的公共关注。不少地方政府通过借债进行基础设施建设,并认为这是合理有效的通行做法,期待设施水平的提高能带来经济效益,进而产生足够的政府收入来还债。

但在具体的实施过程中,却暴露出了很多问题。比如说,有的设施虽然可以收取使用费,但是收费往往不足以支撑运营成本,更不可能产生足够的利润来偿还初期建设成本。有的设施可能带来可观的经济效益,但政府可能缺乏足够的税收安排来收取足够资金还债。更有甚者,有的设施需要巨额投入,但是能否带来相应的社会经济效益,却仍有疑问。

从根本上说,基础设施建设本身并不能成为地方政府盲目借债的充分原因。一般来说,地方政府借债只能用于基础设施建设,但是基础设施建设并不仅仅依靠地方政府债务。而且,地方政府债务的规模用途、决策程序和风险防范,还要受到很多其他因素制约。

美国在长期实践中积累了很多经验和教训,形成了一些相对成熟的运作机制。本人以明尼苏达(简称明州)的公共地表交通相关设施、暨具有较高“公共性”的公路、公交系统和地方老路为例,来分析美国交通设施投融资模式。

政府对交通的财税投入

满足了“公共性”的特定设施需要政府的投入,究竟由哪一层政府来担负相应的财政责任,则取决于设施受益的空间范围。公共服务的受益人集中在特定地域的话,设施成本理应由相应层级的地方政府来支付;公共服务的受益人分布越广,则适合中央政府来承担更多的责任。                           
   
把这项原则应用到美国的交通设施方面,可以很清楚地看出各级政府对道路体系的责任划分。首先,全美的高速公路网络,主要受益范围是全国,投入主体是联邦政府。其次,区域级的高速公路,受益范围主要在本州,则由州一级的政府来承担。最后是地方性的街坊道路,其最主要的受益人是当地的房地产业主,因为道路设施质量直接影响到他们的交通可达性和房地产价值。因此,美国的地方道路往往依赖于地方政府的房地产税。

如果忽略道路系统的公共性,过度依赖向直接用户收费,政府财税投入不足,可能带来多方面的问题。其实,从美国和其他国际的经验看,也都有过很多次收费公路投资失败的例子。这不是因为经营管理上的疏忽,而是道路系统公共性的一个佐证。要降低国内的物流成本,尽早实现系统性的道路免收费,根本的解决途径也许还有赖于加大政府对交通的财税投入。

在责任分担原则下,美国交通设施的资金分别来源于联邦政府、州政府和地方政府。首先,联邦政府对高速公路和公交系统的拨款主要来自于联邦燃油税,不过也有少部分来自其他专用税收,或者一般性政府财税来源。

1956年美国通过的Federal—Aid Highway Act 确立了交通专用的联邦燃油税,其出发点是基于“使用者付费”的基本原则。在当时,各种车辆的燃油效率比较接近,燃油消耗也就成为驾驶行为(也就是驾驶者受益程度)一个方便的衡量方式。因此,以燃油税为交通专用资金,在当时是符合经济有效性的,因为燃油税的负担和驾驶者的受益程度是大体匹配的。

在很多州,更大部分的交通资金其实来自州和地方政府。以明州为例,2003年明州交通经费中,一小半来自于州政府,具体主要包括州政府自己的燃油税(将近50%),汽车登记税(将近40%)和汽车销售税(将近10%)。除此之外,还有小部分的州政府资金来自于州政府发行的债权,以及直接的道路收费等。

此外,地方政府资金始终是交通设施投入的一大组成部分。在明州所有交通设施的支出里,地方政府的资金占了将近三分之一。这些资金主要来自地方房地产税、特别征收、地方销售税,以及少量的直接用户收费。

在具体操作上,从联邦政府到州政府,以及州政府到地方政府的交通专用转移支付,都有复杂的决策程序和划拨方式,而且处在不断的调整过程中。资金在项目中的使用,既要考虑提高系统交通可达性的效用,也要兼顾收入和空间公平。

从燃油税向里程收费的改革

美国从五十年代逐步建立起来的交通财政体系曾经取得很大的成功,但进入21世纪以来,因为交通财税增长赶不上交通需求的提高等原因,现有的交通财政体系开始面临挑战。美国国会先后组织了两个专门委员会评估全美的交通发展现况,研究报告一致认为,美国联邦和州政府以燃油税为基础的专用交通基金体制不足以提供足够的未来交通资金,美国必须急切地寻求新的交通投融资手段,以替换或者补充现有交通财税机制。

为了解决燃油税和车辆驾驶日益不匹配这个问题,这几年来美国在积极探索的方案之一是里程收费。在美国处在里程收费探索前沿的有俄勒冈、华盛顿和明尼苏达等州,其中最为成熟的是俄勒冈的Oregon Road Usage Charge。俄勒冈的里程收费尝试始于2001年,当时的试点项目只选择了44个参与者,其后又有多轮不同形式的试点。2013年七月,俄勒冈通过了法案SB—810。根据该法案,将征集5000个驾驶者,对他们征收每英里1.5美元的里程费,同时退还每加仑30美元的州燃油税。行驶里程的确定可以有多种选择,包括智能手机定位、卫星GPS定位和驾驶者自己申报等。

当然,从燃油税向里程收费的改革,涉及的不单是纯粹的技术问题,还需要很多政策方面的研究,例如民众认知度和接受程度、决策程序和制度设计、多级政府之间的衔接,以及政策转型期的过渡,等等。

溢价归公在交通财政中的运用

不论是燃油税还是讨论中的里程收费,都是针对驾驶者这些交通设施的直接受益者。其实,交通设施改善也为特定区位的房地产业主或开发商带来了好处,具体表现为更高的物业价格或者更好的开发机会。

单纯以交通使用者为对象来定义的“使用者”付费,往往忽略了如房地产业主和开发商等其他收益对象,使得他们得以免费获取了好处。如果能有合适的财税手段,让这些房地产业主和开发商也分担适当的交通财税责任,不仅可以补充紧缺的交通资金,还可以提高这个交通财政系统的经济有效性。

事实上,中国在推进高速城市化进程的同时,也登上了国际上溢价归公研究和实践的风口浪尖。以中国的“土地财政”来说,国内有很多争议,甚至有人认为是推高房价的罪魁之一。我却觉得几十年来不断完善的土地批租制度,从好的方面看,是非常成功的中国式溢价归公。基础设施的改善带来土地价值提高,政府以市场化的批租手段(而不是行政划拨或私下协商)得到较高的土地财税,可以用来支持进一步的基础设施建设,形成一种价值创造和溢价归公的良性循环。

当然,目前的土地财政制度也有一些亟待改进的弱点,以一次性征收的出让金作为政府当期开支的财源,财政持续性堪忧。未来的一个改进方向,我想应该是从目前这种“一次性土地财政”(土地批租)向规范的“常年化土地财政”(房地产税)转变,并辅以适当的民众参与和决策权力,让溢价归公透明化、制度化和常年化。

(本文根据美国明尼苏达大学公共事务学院副教授赵志荣在7月11日上海金融与法律研究院主办的“城市化与地方债务风险”研究成果发布会上所作报告整理而成,文章不代表本刊观点)

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