地方债风险有多大？
发布时间：2014-01-26 15:52:56 来源于：CBF聚焦网
摘要：我国地方债风险总体可控，但不能掉以轻心。偿债能力下降、融资渠道收紧、不透明等因素正威胁地方债安全。
去年7月，国内某大型信托公司一位业务部门负责人透露，目前，任何关于地方债的项目，公司均拒绝为其发行信托产品。至此，国内出现了首家拒接地方债信托产品的国内知名大型信托公司。
据该人士称，其所在的公司是2010年地方债信托盛行时，第一批介入发行地方债信托的机构。从第一批介入到第一家退出，不到三年时间，信托巨头对城投债态度的转变，也映射出市场对城投债资金风险的担忧。
上述内部人士表示，目前，大型信托对地方债持谨慎对待。“很多券商希望与我们合作发行地方债产品，但都被我们拒绝了。”该人士称，“我们认为地方债的风险已经比较大了。”
中国地方政府的融资情况如何、负债情况到底怎样？ 2013年12月30日，中央、省、市、县、乡镇五级政府性债务首次全面展示，成为岁末年初公众最为关注的话题之一，这也是中国首次摸清政府债务“家底”。
《全国政府性债务审计结果》显示，5万多名审计人员历时两月，审计了中国五级政府共计245.5万笔债务。截至2013年6月底，各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元。此外，各级政府负有担保责任的债务2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.7万亿元。
风险总体可控
“信托业对地方债态度的微妙变化，一定程度上也映射出如今地方债面临的风险。而地方政府过度依赖土地财政，更加剧了这个风险。在无地可卖的现状下，地方债就犹如越滚越大??l84雪球，债务风险不断累积。” 上海财经大学中国公共财政研究院副教授郑春荣告诉《中国经贸聚焦》记者。
我国地方债务风险到底有多大？如何衡量债务风险？财政部财政科学研究所所长贾康介绍：“衡量债务风险是一件很复杂的事，没有哪个单一标准是十分有效的，目前国际上比较认可的是比照欧盟签订《欧洲联盟条约》时划出的警戒线，即债务规模不超过GDP的60%。”
贾康解释，2012年，我国中央财政国债余额约为8.2万亿元，假定地方债务余额以20万亿元计，总体债务在28万亿元左右。以2012年52万亿元的GDP规模计算，债务占比为54%。如果按照动态的2013年GDP增长7.5%后56万亿元的规模计算，债务占比则是50%。因此，即使取目前媒体上关于地方债估算规模的最大值计算，我国债务规模占GDP的比重仍在安全线下，总体上风险是可控的。
需要特别指出的是，各国情况各不相同，60%并不是一条“标准线”，超过60%也并不意味着债务危机就会必然爆发。
“有债务不一定就意味着风险，低债务也不一定就意味着绝对安全，政府借钱总体而言并不是一件坏事，而是现代市场经济的通行情况，关键在于防范风险的制度建设要跟上。”贾康指出，欧债危机的发生让很多人“谈债色变”，但事实上，政府性债务相对于一般的企业债、金融债等还是要更安稳一些。
郑春荣告诉《中国经贸聚焦》记者，虽然从目前情况看，由于各地财政状况不同，确实有一些地方面临较大的偿债压力，但地方政府、银行、中央政府三道防线，可控制局部性偿债风险的蔓延。
他指出，税收收入并非我国地方政府的唯一财政收入来源，至少有两种收入至关重要：地方国有企业的收益和分红，以及从土地出让中获取的收益。
以城市为例，事业单位和经营性单位，如燃气、自来水、公路收费、政府招待所等，构成地方政府收入的持续稳定来源。通过发债在基础设施建设上不断加大投入，也带来了土地收入方面的“投资回报”。
专家普遍认为，对局部性债务问题，不能仅看一两项指标，还要看地方债的总体结构。《全国政府性债务审计结果》也显示，从已支出的债务资金投向看，有86.77%用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等领域。
“这些基础性、公益性的项目，形成了大量优质资产，可作为偿债保障。目前，地方债总体风险处于可控状态。”郑春荣表示。
绝不可掉以轻心
“我国地方债风险总体可控，但不能掉以轻心。偿债能力下降、融资渠道收紧、不透明等因素正威胁地方债安全，”郑春荣指出，亟须建立切实可行的地方债管理制度，实现真正的“阳光融资”，防止隐性债务的风险。
“很多地方政府的偿债资金主要通过基金收益、土地收益等预算外收益偿付，房地产价格能否持续上涨需要打个问号。一旦房地产价格下行，就将影响地方政府土地出让收益，偿债能力会大大下降。”国家发改委投资研究所研究员刘立峰认为。
此外，地方政府融资平台和银行贷款的持续收紧，也将影响地方政府持续借债和借新债还旧债的能力。
目前，政府债务的举债成本呈现明显的上升趋势，一方面是由于银行贷款的收紧，另一方面是由于其他融资渠道的高成本。随着银行贷款对政府的信贷控制得越来越严，无论是发债还是其他渠道融资，地方政府的谈判能力都在下降，融资成本自然会增加。而非银行贷款渠道的融资成本大多高于银行贷款，地方政府一般举债成本在年息8%至10%。
“地方政府还本付息的压力很大，新增融资需求又很多，地方融资平台渠道被收紧后，地方政府不可避免地会寻找其他融资渠道，这就有可能滋生其他风险。”中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军表示。
另外，举债方式和资金来源的间接化，也给予了地方政府在债务问题上的风险偏好。尽管政府负有偿还责任的债务规模巨大，但真正以政府部门和机构为主体举债的比例仅占28.4%，融资平台则占到了37.4%。
从资金来源来看，地方政府债券仅占5.6%，银行和BT则分别占到了51%和11%。一旦发生违约，风险直接影响最大的是银行和企业，这也让他们更加谨慎对待地方债务。
中国银行业协会去年年末发布的《2013中国银行家调查报告》显示，多数银行家认为地方政府性债务风险较大，是需要特别注意的问题。另外，他们提出这主要源于信息不对称，地方债瞒报现象严重，而充分的信息披露是防范和化解风险的前提。
郑春荣对此表示赞同，他指出，只要能够规范地方政府融资行为，建立起严格的债务审查、债务风险防控机制，“让地方政府所有的债务都放在阳光下，改变地方政府隐性举债的行为，不让地方政府债务出现无序蔓延和暗中积累，整体风险就不会太大。”
澄清责任，疏堵结合
长期以来，对于地方债，监管层的思路往往注重增量管理而不是存量管理，在实际管理中似乎更加倾向于“堵”，而不是“疏”。
值得一提的是，我国现行《预算法》关于地方政府不得自行发放政府债券的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这意味着只有法律和国务院规定的地方政府才具有发债资格，而诸如其他形式的、由地方政府作为发债主体的债务均属违规操作。
但不可否认的是，这一政策背后“堵”住了一些资质达不到要求的地方政府冲动发债的热情，但却“堵”不住地方政府对债务的需求。城投债、企业债、市政债……各种形式的债券随即出现在地方性债务的行列中。
贾康认为，对于地方债应该有堵有疏、疏堵结合。从中长期看，应该注意“堵不如疏”。在他看来，堵住了部分地方政府发债的资格，市场仍会出现其他形式的债务，反而更隐蔽、风险更大，政府不好监管。
比如，现在一些地方通过变通办法突破了法律规定，实现了举债，通过某个“城建公司”“国资公司”作为融资平台，其背后还是政府信用，依靠的还是银行贷款。发展到后来，“潜规则”已经替代“明规则”，许多地方政府发债，从省到市到县，一直到村，各个地方采用的手段亦五花八门。
此外，地方政府债务之所以增长迅速，一方面是经济建设的需要，另一方面也与现有对地方政府的激励机制和问责机制有关。目前，政绩考核指标重视GDP等经济指标，却对政府债务等指标的约束相对乏力。
为了改变过度重视GDP的现象，中央经济工作会议将“着力防控债务风险”作为2014年经济工作的六项主要任务之一，把政府负债作为政绩考核的重要指标。
更为重要的是，还要澄清政府间的债务责任。“中国地方债务的膨胀，估计70%以上的原因都是‘道德风险’，地方政府会认为中央最终会兜底，如果没有债务责任的明确划分，可能会给地方发出错误信号，今后会越来越严重。”中央财经大学财经研究院院长王雍君说。
王雍君表示，按照我国现有的财政体系，地方政府即使发生偿债困难，也会有上级财政的救助。必须深化改革，按照权责发生制规范债务管理，确立地方政府在债务风险中的责任人地位。
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