改革新蓝图远超预期
发布时间：2013-12-05 10:18:23 来源于：CBF聚焦网
摘要：“《决定》是习李新政一年交出的满分答卷，其历史意义堪比十一届三中全会。”
十八届三中全会11月12日闭幕后，仅隔3天，官媒新华社就于15日晚间发布了《决定》全文。与之前全会《公报》被认为语焉不详不同，这份改革纲领的深度和广度让很多人都惊呼“超乎所有人的预期”。
与此相应，一改《公报》发布后次日股市的低开低走，15日上证指数一开盘就扶摇直上，最终大涨1.68％。
当日上午在接受《中国经贸聚焦》记者采访时，中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长刘胜军还表示“公报没有惊喜，甚至比市场预期有差距。对《决定》也不能期望过高”，但在《决定》全文发布之后，他在微博上说“我又开始相信爱情了”，并高声赞颂“习李是有理想、重信诺的改革者”。
外界对三中全会观感上的这种明显转变固然有误读成分——公报其实是一种比较概念化和原则性的表述，不可能涉及很多具体细节，其间还有很大的操作空间。同时，它也表明民众对全会改革的期望甚高和急切心理。
英国路透社评论说，中国就此拉开了30年来最大胆的经济和社会改革序幕，在持续30年的高速增长出现疲软迹象之际，这些彻底的变革驱散了外界对领导层改革热情的质疑。“《决定》是习李新政一年交出的满分答卷，其历史意义堪比十一届三中全会，中国有望走出历史三峡。”刘胜军也称。
改革目标与时间表：
15个领域，2020年取得决定性成果
从《决定》内容来看，共2万多字，覆盖了15个领域、60项具体任务，提出经济、政治、文化、社会、生态、党建六大方面的改革核心任务，并明确到2020年要在重点领域和关键环节改革上取得决定性成果。
经济体制改革核心：
使市场在资源配置中起决定性作用
《决定》提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。而十四届三中全会的提法是“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。分析表示，从“基础性作用”到“决定性作用”，表明未来中国经济改革的市场化思路更加明确和深入。
《决定》对重要的经济改革领域都做了系统阐述。
财税改革：
个人所得税、消费税和房地产税等方面的改革
逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制；调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围；加快房地产税立法并适时推进改革。建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。
解读：当前个税征收只对工资薪金所得适用3％到45％的7档累进税率，其他都是比例税，比如，利息、股息、红利所得适用20％的税率。这对中低收入者并不公平。“一般工薪阶层的工资收入所得由单位代扣代缴，个税差不多都收上来了。而高收入者除了工资外，更多收入来自房产租赁、股息红利等，征管难度较大。这不利于收入公平分配。”中国税务学会理事、上海财经大学教授胡怡建说。
在个税上实行综合与分类相结合，除了能避免税收流失外，还可以根据不同纳税人的生活负担进行差别化扣除，进一步体现公平的原则。财政部部长楼继伟之前表示，未来将把纳税人家庭负担，如赡养人口、按揭贷款等情况计入抵扣因素。“比如，计划生育政策调整后，有两个孩子的家庭，个税中可抵扣的部分应该比单个孩子的家庭多。”上海交通大学海外教育学院税务教研组组长汪蔚青指出。
目前，中国个税占税收总收入的比例约6％，而发达国家的这一指标多在30％以上。个税改革后，富人阶层的税负可能有所增加，这也符合《决定》中“逐步提高直接税比重”的方向。“为了稳定税负，直接税比重上来后，增值税等间接税的税率就可以降低。间接税暗含在商品价格中，主要承担者是普通消费者，其税负降低是对百姓的一大利好。”中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌认为。
消费税目前是仅次于增值税、营业税和企业所得税之后的第四大重要税种，去年占税收总收入的7.8％。将“三高”商品纳入消费税征收范围，将进一步增加消费税的比重。
原国税总局副局长许善达认为，可将消费税从原来的生产环节征收后推移到消费环节，作为地方税主体税种。因为随着营改增的推进，作为地方税收主要来源之一的营业税将大幅减少，必须重新确定地方主体税种。征收环节后推之后，所有消费品出厂价就会降低，也将减轻生产者的税负。
海通证券研究所首席宏观债券研究员姜超亦表示，目前地方主要收入依赖于营业税和增值税，因而对生产和投资有天然的冲动。如能将消费税改成地方税种，并从流通环节征收，将有助于降低投资冲动，促进消费和服务业的发展，对经济转型意义重大。
“房地产税”的提法则被很多人都解读为房产税很快将扩围。从2011年开始，上海、重庆已率先试点征收房产税。但财政部财政科学研究所所长贾康指出，房地产税其实是一个综合概念，既包括房产税，也包括土地增值税、土地使用税等相关税种。由于必须先通过人大立法进行规范，房产税不会立即扩大征收范围。
部分专家认为，房地产税的实质是对不动产征税，它是一种资产税，有资产就要征税，而非着眼抑制房价或调节收入分配的调节税。其也有望化解土地财政，成为未来地方财政收入的一个来源。而贾康表示，房地产税的改革可立足于“公平土地税负，强化保有环节”，在推进房产税试点之外，还应下调过高的住房用地税负，简并流转交易环节税费，重点发展保有环节房地产税，对投机性住房实行高度超额累进税率。
值得关注的是，11月20日召开的国务院常务会议已经决定，整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度。业内人士认为，这将为房产税的逐步扩围和全面推开提供一个必要前提条件。
此外，这次改革也提出建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任，将部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共享事权，将地方事权明确为区域性公共服务。这将有助于改变中央和地方财权与事权严重不对等的状况。而随着前述完善税制改革，地方主体税种培育将加速进行，消费税、房地产税、资源税、环境税等都可能在一定程度上填补地方财源。
金融改革：
允许成立民营银行、推进股票发行注册制
在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构；推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场；完善人民币汇率形成市场化机制，加快推进利率市场化，推动资本市场双向开放，加快实现人民币资本项目可兑换；建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。
解读：燕京华侨大学校长、经济学家华生表示，推进股票发行注册制改革写入《决定》，意味着证券市场的重大改革。中国证券市场成立20多年里，新股发行一直都是审批制、核准制。此次改革等于要对新股发行审核制度进行根本变革，让市场起决定性作用。
海通证券副总裁、首席经济学家李迅雷也表示，这次金融领域改革的一大看点就是股票发行注册制改革，但到注册制的过渡有一定难度，明年推出可能性不大。
注册制是以发行人信息披露为中心，中介机构对发行人信息披露的真实性、准确性、完整性进行把关；监管部门对发行人和中介机构的申请文件进行合规性审核，不判断企业盈利能力；在充分信息披露的基础上，由投资者自行判断企业价值和风险，自主做出投资决策。相比核准制，成熟市场较多采用发行注册制。
注册制改革被普遍认为有望真正根治中国股市有效供给不足、市盈率畸高和沦为“暴富游戏”以及金融权贵腐败温床的顽疾，将有利于股市健康发展。
但注册制要成功落地，需要各方面因素达到一定水平，包括：市场化程度较高、市场运作比较规范、有较完善的法律法规作为保障、发行人和承销商等中介机构有较强的自律能力、投资者需具备比较成熟的投资理念、管理层的市场化监管手段比较成熟等。
注册制并非简单备案。证监会新闻发言人邓舸11月22日在例行新闻发布会上表示，无论核准制还是注册制，都须坚持以信息披露为中心，确保企业真实、准确、完整、及时地披露相关信息。他还称证监会将从信息披露、监管转型以及监管执法这三个方面，推进注册制的相关工作。
华生也认为，推进股票发行注册制改革应当依据中国市场现实，明确何为符合中国市场特点的“注册制”，“在制度设计上，要有大智慧，否则将对证券市场带来很大冲击。”
在民营银行方面，今年下半年以来，市场掀起一股民营银行热，一大批民营企业纷纷提出申办民营银行。而且，很多公司已经开展银行名称注册等工作，到目前已经有36家民营银行名称获得核准。《决定》明确之后，业内人士预计，民营银行试点细则的研究和出台或将提速。据悉，入围首批试点的民营银行的牌照或有望明年初出炉。
发展民营银行可以在很大程度上将完善融资结构、促进银行业良性竞争和发展，其更被业界视作解决中国中小微企业融资难问题的希望所在。
发展民营银行，还需要包括存款保险制度、金融机构破产退出条例在内的一系列配套制度。中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇认为，只有存款保险等配套制度出台后，民营银行推进才会进入加速期。《决定》就此也提出了建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。
郭田勇预计，在目前商业银行同质化严重的大背景下，定位于服务社区、小微企业、三农的民营银行可能是监管层认可的民营银行模式。
在瑞银首席中国经济学家汪涛看来，此次改革的思路其实可以总结为金融“四化”，即“金融自由化、利率市场化、人民币国际化、监管底线化”。
金融自由化包括了上述发展民营银行、新股发行改革及发展债券市场等。在利率市场化方面，贷款利率下限已经取消，央行也开始试行大行定价的“贷款基础利率”，以期在不远的将来可以取代政府定价的“基准贷款利率”。存款利率上限则是最后也是最具挑战的一步。人民币国际化及资本账户开放已经成为政府金融改革的一个重要政策目标。未来的改革可能包括进一步扩大人民币的跨境使用，放松国内实体在海外融资的限制，放宽国内企业和居民对外投资的渠道，增加QFII和人民币QFII额度，金融行业进一步对外开放等。在监管方面，全球金融危机之后，宏观审慎监管成为关键词。未来的任务包括加强银行风险管理、细化流动性监管指标、建立健全退出机制和存款保险制度等。
土地改革：
建立城乡统一的建设用地市场
在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，合理提高个人收益。同时提出赋予农民更多的财产权利，包括土地承包经营权、宅基地的用益物权，推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点等。
解读：中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田指出，过去农村集体经营性建设用地一直无法上市交易，不能与国有土地享有平等权益，这不仅损害了农民权利，屡屡造成征地矛盾，引发一系列拆迁冲突，而且造成了高地价、高房价和“土地财政”问题。激活土地这一农民最大的资产，必将唤醒沉睡的巨量资本，给农民、农村及相关产业带来无穷的想象力。
目前全国2.46亿亩农村集体建设用地，其中近两亿亩为宅基地，0.5亿亩左右为经营性建设用地。仅后者就足以对房地产市场产生巨大的冲击。以2012年全国土地出让每亩价格约56万元计，建立城乡统一的建设用地市场后，2.46亿亩的农村建设用地价格或高达130多万亿元。
此外，全国实行家庭承包经营的耕地面积约12.77亿亩，不包括农民承包的林地、草地。《决定》提出了承包地的抵押权，以目前国内部分试点地区每亩耕地一年可抵押贷款近千元计，每年将撬动1.3万亿元的资金。这些耕地流转后，吸引社会资本投资现代农业，将大大提高土地经营效益。
郑风田表示，农村集体经营性建设用地入市是未来的必然趋势，但前提是明确权益分配机制，防止公权力侵占。政府征地范围缩小，合理提高个人收益，可让农民享受土地的增值利益。而在此前，土地增值利益仅仅是政府与开发商享有。
中投顾问产业与政策研究中心主任扈志亮认为，《决定》已经很明确地指出了未来土地流转的方向。对土地的性质、用途有很明确的界定，针对的是农村集体经营性建设用地，即使上市流转也会对其用途加以管制。
上海易居房地产研究院副院长杨红旭也表示，关于农村土地流转问题中，上述提出的是农村经营性建设用地，如乡镇企业用地，工业以及商业用地，而宅基地属于非经营性的，目前看来农村宅基地入市尚早，小产权房转正暂时不太可能。
齐鲁证券发布的研究报告称，预计年底的中央农村工作会议以及2014年中央一号文件上土地流转细则或有突破。从实践层面看，中国农村土地流转不会出现倒退，改革进程也不会放慢。农村三类用地结构中，经营性建设用地率先流转，2014年流转进程将大大加快，宅基地的全面流转要到2015年前后，而耕地的大面积流转则要等到2018年前后。
就在11月12日三中全会闭幕当天，安徽省下发了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，其中提出了“建立宅基地退出补偿激励机制。建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度”。
建立不动产统一登记制度将是落实三中全会建立城乡统一的建设用地市场迈出的第一步，但地方和部门层面如何落实是重点。比如土地确权，接下来一定会有国土部起草、国务院通过的相关条例推行下去，推进地方政府落实。
此外，与土地改革一道，户籍改革等同样都是中央目前力推的城镇化一揽子方案中的重要组成部分。《决定》提出进城落户农民完全纳入城镇住房和社保体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。户籍政策则并未太多松口：放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严控特大城市人口规模。
国企改革：
发展混合所有制；2020年国资收益上缴比例提至30％
坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用。积极发展混合所有制经济，国有资本投资项目允许非国有资本参股。组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本收益上缴公共财政比例2020年提到30％，用于保障和改善民生。
解读：中欧陆家嘴国际金融研究院刘胜军分析称，“国有资本”概念的提出，是一个理论创新。在这一概念推动下，发展混合所有制预期将成为国企改革的主要路径。近年来，国企改革的推进遇到意识形态和既得利益的双重阻力，出现了停顿态势。《决定》采取了既回避意识形态争议又迂回推动国企改革的策略：一方面，继续捍卫国企的地位；另一方面，《决定》试图通过理论创新来推动行动的转变。
上调央企分红利润划拨社保，则被认为有助于缓解养老金的巨额缺口。过往央企分红比例过低一直备受诟病，今年年初，收取比例分为五类执行，比例分别为20％、15％、10％、5％以及暂不上缴。
不过，和刘胜军意见类似，国务院发展研究中心研究员张文魁认为，到2020年提高国有资本收益上缴公共财政比例至30％，这个比例偏低，他建议未来2-3年内上缴比例就应该提升到30％，2020年应该提高到50％。
刘胜军还表示，国企改革总体还停留在策略性改革的阶段。从某种程度上讲，国有经济的主导作用与反垄断是相冲突的。面对上述双重阻力，未来破除行政垄断、政企分开、退出竞争性领域等都将是一个困难的过程。
除了以上四领域经济改革之外，要素市场价格改革、行政改革等也不乏亮点。
前者提出了推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。厦门大学能源经济研究中心主任林伯强认为，这将有益于能源价格进一步改革，意味着天然气价格改革方面对存量气价改可能加速到位，成品油价格机制进一步完善，和煤电联动机制与终端电价的进一步联动。
行政改革则突出负面清单管理。将负面清单管理上升到全国层面，提出实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。推行工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。此外，明确政府的主要经济职能是宏观调控，政府的考核逐步与GDP增速脱钩，增加环境、安全、健康、债务等指标权重。
政治、社会领域改革：
两大“惊喜”——废止劳动教养，启动“单独”二胎
除了最重要的经济领域，在政治、社会等领域的多项改革事实上更为吸引眼球。其中，废止劳动教养制度，启动“单独”二胎政策最让外界惊喜。渐进式延迟退休制度即将到来，也受到很大关注。
此外，其他具看点的改革还包括：各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主；推动省以下法院检察院人财物统一管理；探索实行官邸制；优化军队规模结果，减少非战斗人员和机构等等。
解读：美国《纽约时报》报道称，“单独二胎”的开放、劳教制度的废除这两项政策的改变意味着数十年来国家严控公民个人生活的政策被极大地削弱。
过去，公安部门不经司法审判就限制公民人身自由，劳教常被地方政府用作对付上访民众、打压批评者的工具，这一制度的废止将防止行政执法对民众的滥用。不过，在废止劳教恶法的同时，部分律师也在密切注意公安机关在执法过程中有没有新的“法外制度”替代劳教制度，比如刑法中的一些“口袋罪”像寻衅滋事罪的适用问题，今年以来多位被拘捕的抗议者均是警方以此罪名指控。“《决定》写得再好，没有具体措施跟进，司法机关不能摆脱工具地位，司法改革就不能彻底深入下去。”
而实行“单独”二胎政策，据德意志银行大中华区首席经济学家马骏估算，由此中国GDP的年均增速可以比基准情形（不放开二胎）提高0.2个百分点，因为改革后在2030年以后劳动年龄人口会比基准情形增加4000万，从而将缓解由于劳动年龄人口大幅下降导致的增长潜力的减速。研究制定渐进式延迟退休制度，同样将有助于扭转人口红利结束导致劳动力减少局面，并可以弥补养老金巨额缺口。按照研究机构的估算，中国城镇职工基本养老保险的个人账户缺口，超过2万亿元。此外，和所有国家一样，中国的基本养老保险制度还存在隐含债务缺口。
推出官邸制，国家行政学院教授汪玉凯认为，可以作为抑制国有资产流失和预防住房腐败的一项措施。不过，对国际通行、行之有效并已在中国被呼吁多年毫无进展的“阳光法案”——官员财产公开制度却只字不提，亦为外界有所诟病。
在《决定》中还提到“不准违规配备公车”、“不准超标准进行公务接待”等。据11月26日最新报道，近日印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》已经提出，将推进社会化、市场化公务用车制度，取消一般公务用车（省部级以上官员保留专车），普通公务出行实行社会化提供，适度发放公务交通补贴。由此，中国的公车改革终于尘埃落地。有分析称，全国的公车至少在200万辆以上，平均一辆公车一年的费用在15万-20万元之间。《条例》对公务出国、办公用房、公务接待，也分别作出了“不得安排考察性出访”、“党政机关办公楼不得追求成为城市地标建筑”、“实行接待费支出总额控制制度”等规定。
最后，在纪委双重领导方面，值得注意的是，此前大陆31个省（区市）中，已有16位省级纪委书记是从外省或中央部委直接“空降”。就在三中全会闭幕刚过一周，中国新一波地方人事调动11月19日开启，51岁的中纪委常委侯凯“空降”上海，接替杨晓渡出任上海市委常委、市纪委书记。这一人事变动也是《决定》提出强化上级纪委对下级纪委领导后的首个案例。但北京航空航天大学公共管理学院教授任建明说，关键还是要增强纪委的独立性，他建议，省级以下纪检监察机构应当实行垂直管理。
关键还在落实
包括《纽约时报》等众多外媒都认为，在习近平的改革大计公布后，令外界对改革前景充满期待，但其关键还在于实施。
刘胜军也告诉《中国经贸聚焦》记者，中国过去最大问题不是没有改革，而是改革缺乏足够的执行力。从1997年十五大提出国企退出竞争性领域，到1999年十五届三中全会提出对企业及企业领导人不再确定行政级别，从2005年非公36条、2010年新36条到2011年至2012年郭树清新政、2012年温州金融改革等，其中一些改革都最终以失败收场。
“这次特别强调要强化组织保障，成立中央全面深化改革领导小组。但这个小组到底能发挥多大作用，是否可以扭转改革没有执行力的局面？还需要观察。过去中央也成立了不少领导小组，比如农村工作领导小组、金融工作领导小组等，但不能指望一夜之间就能改变局面。”
他在一篇其文章中还指出，改革就是利益格局的调整，要避免改革被利益绑架，就必须给予社会更多的言论自由度，政治家可以将民众的呼声和诉求，作为强迫官僚集团作出让步的“巧实力”。
“习李新政一年，以三中全会‘超出预期’的改革《决定》交出了令市场振奋的答卷，但改革其实还刚刚开始。”刘胜军这般感叹道。
（责任编辑：CBF聚焦网）
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