王新奎详解上海自贸区创新
发布时间：2013-11-05 12:28:36 来源于：CBF聚焦网
摘要：上海自贸区的关键不在于提供特殊、优惠政策，这些不是可复制、可推广的，而是通过准入前国民待遇、负面清单
10月13日，在复旦大学“中国（上海）自贸区中的管理创新”论坛上，参与自贸区方案设计的上海市政府参事室主任王新奎表示，上海自贸区的关键不在于提供特殊、优惠政策，这些不是可复制、可推广的，而是通过准入前国民待遇、负面清单管理，推动政府职能转变，促进投资便利化，以开放促改革、促发展。
针对颇受外界诟病的自贸区负面清单乏善可陈、金融领域突破不足等难点问题，王新奎表示，目前的负面清单确实“质量不高”，一定程度上是现行外商投资目录的翻版，但在试验过程中会逐步修改；他还提出，自贸区金融制度上的突破口是外汇转移问题，不过，金融试验“绝对不是一个没有边界、没有目标的金融自由化”。
政策重在可复制可推广
国务院批复的上海自贸区总体方案中，对自贸区的要求是这样表述的：“试验区肩负着中国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命，是国家战略需要。”
王新奎分析称，中国当前已经步入改革的深水区，加快转变政府职能是关键，而政府职能转变当中最核心的就是投资准入体制改革。这实际上成了上海自贸区整个方案设计的核心。“总体方案一开始就明确实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，也就是投资准入体制改革。”
自贸区这一国家战略的推出，亦有其深刻的国际背景。王新奎指出，金融危机以来，全球投资规则和贸易规则正在发生重构，这种重构还是以美国为主导，是高标准的，它并非在中国比较熟悉和已经深度介入的WTO多边贸易体制平台上进行。中国不得不接受和参与这样的重构趋势，并借此以更大的开放来倒逼改革。第五轮中美战略与经济对话的成果就是中国同意与美国进行投资协定的实质性谈判，该投资协定将包括对准入环节的投资的各个阶段提供国民待遇，并以负面清单模式为谈判基础；另外还有一件重大决策，即建立上海自贸区。
在他看来，上海自贸区既非以制造业和货物贸易为对象、重点是海关监管、给予特殊政策和优惠政策的传统意义上的自由贸易区，比如原来的上海综合保税区，也不同于目前世界上数量众多的自由贸易区——它是以服务业开放为主的试验区；但不实行特殊政策、优惠政策，“企业所得税15％的政策大概没有，免税店大概也没有，因为它们都不是可复制、可推广的。”
过去的出口加工区强调的是贸易便利化，现在自贸区强调的则是投资便利化，是在关境内打造一个国际化、法治化的营商环境。从特殊优惠政策环境变为全面公平竞争环境，从正面清单准入管理变为负面清单准入管理。“改革的重点是关境内的公平环境、准入前国民待遇和负面清单管理、投资便利化等。想从老经验当中得到改革的红利，这条路是走不通的。”王新奎称。
同是在这场复旦自贸区论坛上，上海自贸区管委会副主任简大年还表示，今后区内货物贸易的运作一定也是要跟国际接轨的，“否则将缺乏相互支撑”。他透露，“像物流业，虽然没有所谓的15％所得税政策，但对做得好的物流企业供应链管理中心，自贸区会从财政上给予它支持。”
负面清单将逐步修改
之前，在上海自贸区《外商投资准入特别管理措施》（负面清单）2013版公布后，外界多有评论认为，负面清单几乎是照搬现行的《外商投资产业指导目录》，清单里的限制产业和管制措施甚至比目录犹有过之，如果自贸区内外的市场准入程度基本一致，管理方式大同小异，其对全国改革、开放的试验、推动作用何以体现？
就此，王新奎坦承，目前的自贸区负面清单确实“质量不高”，“所以我们加了一个2013版，那意味着还有2014、2015版??”“负面清单一定程度上的确是（外商投资目录的）翻版，但是你没实践经验，你先翻，等在试验过程中逐步取得经验以后，才能逐步修改这个负面清单，使之更符合国际高标准。”
据王新奎介绍，负面清单制定主要有三大难点：首先是国内一般投资准入管理体制差别待遇的现状。由于中国长期以行政审批来管理经济，以行政审批来管理准入，所以各种法律法规、措施、文件汗牛充栋，不同所有制、沿海和中西部、不同项目，投资准入都存在差别待遇。要把这些理清楚需要很长时间，而且有的还要考虑中央层面改革的进度，才能确定哪些方面是真正可以先行先试的。
其次，负面清单本身也不能设计得面面俱到，其质量高低首先是看它的长短，在试验阶段，负面清单过长就会变成正面清单。第三是外商认定标准。王新奎称，目前全球对外商认定的趋势，正越来越多地从按注册地认定转变为按照住所地认定，而我们目前是按照注册地来认定外商的，这个问题现在还没有考虑。
他表示，针对这些难点问题，主要的解决思路是选择投资准入环节阶段的国民待遇与负面清单的管理模式作为突破口：先解决准入阶段的国民待遇问题，准入阶段包括企业的设立、扩大和获得三个阶段，准入以后的经营、处置等暂不考虑；负面清单设计不能凭空创造，需要有法律依据，所以暂时以《外商投资产业指导目录》为基础来做；此外，就是将政府投资准入管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。
金融突破口是外汇转移
上海自贸区总体方案对金融制度创新方面提出：在风险可控前提下，可在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试。
王新奎认为，自贸区的金融试验包括了金融制度创新和金融服务的扩大开放，但它必须符合国家战略规定的自贸区功能定位以及要与上海国际金融中心建设联动这两个基本前提条件。尽管金融政策的具体方案还未公布，但“（金融试验）绝对不是一个没有边界、没有目标的金融自由化，任由大家在这里狂想”。
他提出，自贸区金融制度上的突破口是外汇转移问题。外汇转移要求自由、无延迟，要求自由使用货币，要求市场汇率。
在具体操作上，王新奎指出：一是资金或者货币在自贸区内或从区内到境外的流动自由度，在总体方案设计上应该大于从自贸区到境内区外流动的自由度。也就是通常讲的一线放开，二线管住。从区内到二线的区外境内事实上是渗透管道，是受控制的，不可能放开。二是人民币流动的自由度大于非人民币流动自由度。即便是从区内到境外，也是人民币的流动自由度肯定要高于美元、欧元等。
此外，金融试验必须以风险可控为前提。其基本思路是紧紧围绕实体经济安排金融创新，离开实体经济太远的先缓一缓。实行账户隔离和适度实体隔离，必要时采取临时性的管制措施，按照金融审慎原则逐步推进。“金融部门是不适用国民待遇原则的，所谓国民待遇、负面清单，税收、金融和国家安全是三大例外，这些领域基本是按照正面清单谈判的。”
王新奎称，自贸区金融改革的方向是鼓励人民币流出，但人民币目前还在升值，境内美元的贷款利率也远远低于人民币贷款利率，因此“实行起来非常困难，就要看企业的聪明才智了，这给它们的金融创新提供了非常重要的机遇。像PE可以筹集人民币在自贸区注册基金，投到海外去。但想以自贸区作为跳板，将美元拿进来换成人民币，再投到国内，就是不可能的。”
对于监管，王新奎认为，自贸区内的“（金融）监管一定是以中央部门派驻的为主，地方到底没有经验，特别是要可复制”。如果区内的金融监管在区外不能够复制，便没有意义。他同时建议，可以通过机构、产品、平台三个方面进行监管，其中最重要的是监控产品。
上海自贸区管委会副主任简大年也称，目前人民银行和金融监管机构正在跟他们商量机构问题，包括派驻人员、共建监管系统，以及建立分账管理方案等。他表示，自贸区正在对人民银行、外管局以及地方分行征求金融监管信息系统需求，并已得到相关反馈，同时还在对区内的几千家企业做全面排摸，建立企业的底账系统。
对于目前自贸区金融领域突破不足，王新奎解释说，包括前段时间传言的自贸区筹划新型国际板等，未来不排除将逐步建立若干个这样的金融创新平台，根据试验的进展情况，不断扩大试验的政策和范围。允许境内区外的个人投资者投资区内的金融产品也有望成行。
“上海自贸区的试验肯定是一步步开始的，不可能一下就做到百分之百，也不可能一下就在区内建成一个高度发达的体制框架。关于金融开放很危险和要求全面开放的争论没有意义，实践是唯一检验手段。同时，过去那种中央给政策就能享受红利的时代已经过去了，上海自贸区改革将是一个突破口，是为了在全国范围内可复制、可推广，而地方只有主动参与改革才能共享红利。”王新奎这般说道。
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