楼继伟：新财长如何导演税改大戏
发布时间：2013-06-05 14:24:55 来源于：CBF聚焦网
摘要：被外界称为“市场改革派”官员，曾参与设计1994年分税制改革的他，开始掌管12万亿元国家“钱袋子”，
一如外界早已预料的那般，曾任财政部副部长长达9年，在执掌中国唯一的主权财富基金，世界最大的主权财富基金之一中国投资有限责任公司6年后，现年63岁的楼继伟重回财政部。
十二届全国人大一次会议3月16日下午举行全体会议，会议经投票表决，决定楼继伟为财政部长。其由此成为习李新一届政府财经班底的重要一员。
被外界称为“市场改革派”官员，曾参与设计1994年分税制改革的他，开始掌管12万亿元国家“钱袋子”，分析人士认为，未来中国财税体制改革的力度可能会加大，进度可能会加快。
朱镕基爱将
资料显示，出生于1950年12月的楼继伟，浙江义乌人，行伍出身，早年曾是一名水兵。他在刚过17周岁时进入解放军服役，成为南海舰队4009部队的一名士兵。1973年由军队退役后，被分配至北京首钢总控室、北京自动化研究所工作。
在1978年“文革”后第二次举行的高考中，楼继伟考入清华大学计算机系。本科毕业后又在中国社科院研究生院继续深造。在获得经济学硕士学位后，楼继伟进入政府经济政策的研究部门工作。
自1984年起，他历任国务院办公厅调研室财金组主任科员、副组长，中国社科院财经物资经济研究所成本价格室主任等职。在此期间，楼继伟被时任国家经济委员会副主任的朱镕基发现，并获得他的赏识。1987年，在朱镕基出任上海市市长后不久，楼继伟被任命为上海市经济体制改革办公室副主任。
1992年2月，在邓小平南巡讲话的背景下，楼继伟被时任国务院副总理朱镕基调入国家经济体制改革委员会，出任宏观调控体制司司长。1993年，在朱镕基的主导下，中国开始税制改革，“分税制”体系逐步确立。有消息称，在此期间，楼继伟参与设计了1994年的税制改革，同时也是当时外汇管理体制改革的牵头人，改革成果得到了朱镕基的充分肯定，被视为朱的得力助手和爱将。
在这次经济改革告一段落之后，1995年楼继伟被“外放”到贵州省工作，出任分管财税的副省长。当朱镕基于1998年3月出任国务院总理后不久，楼继伟再次被召回北京，出任财政部副部长兼党组副书记，继续主持财税改革的工作。在这个位置上一做就是9年，历经项怀诚、金人庆两任财长。
“市场改革派”
曾有媒体援引高层人士的评价，认为楼继伟“头脑非常清晰，经济学功底很扎实。是个市场派。”
他与现任央行行长周小川、山东省代省长郭树清等一道，都被视为“市场派”的核心人物，是上世纪80年代在政坛初露锋芒的体制内市场派官员的代表，与老一辈经济学家、被称为“吴市场”的吴敬琏皆颇有渊源。
据经济学家华生回忆，1986年国务院经济体制改革方案研讨小组办公室的成立，形成了以吴敬琏、周小川、郭树清、楼继伟等人为代表的团体。他们提出了以价格、税收、财政等方面政策联动的总体改革方案，这对1992年十四大确定社会主义市场经济改革目标后，经济体制改革在各领域的全面推进，产生积极作用。
楼继伟参与设计的改革事项，主要在财政税收体制方面。1987年，时任国务院办公厅调研室财金组副组长的他，会同肖捷（后曾任国税总局局长，现任国务院常务副秘书长）、刘立群，发表《新旧体制转换中改革思路的选择——关于经济运行模式与财政税收改革的若干思考》。
文中提出可借鉴发达国家的“分权制”，认为分级管理的财政体制是改革的基本方向，提出要合理划分政府间事权，在此基础上，确定财政收入的划分。这一思路与朱镕基此后领导的分税制改革基本一致。
楼继伟在国内外发表学术论文百余篇，其学术与政策的影响都很大。其中《建立一个规范、有效的财政新体制》一文，作为“中国经济体制改革总体设计”课题成果之一，曾获1994年度孙冶方经济科学论文奖。文章提出了改革财政预算管理制度的三个要点：要把经过调整的所有政府收支统一纳入预算管理之中，增加预算的统一性和清晰度；要加强预算支出的反经济周期的调节功能；推行复式预算方法。
加上之后他几乎参与了上世纪90年代的每一项重大经济改革，包括参与1994年的分税制改革，以及牵头外汇管理体制改革，推动人民币官方汇率和外汇调剂价格的“双价并轨”，此外，还在担任财政部副部长期间，极力推动内外资企业税费合一。可以说，楼继伟身兼了经济学家和改革的直接参与者双重身份。
也正因此，不同于人们心目中的惯常官员形象，笃信市场的楼继伟对契约这一市场经济的核心要素十分看重，在各类场合他每每谈经济、谈市场，都强调法治秩序和契约精神，以至得到了“契约先生”的绰号。
毁誉参半的中投生涯
2007年初，中国政府决定成立主权财富基金，时年57岁的楼继伟再次获得重用，先是在当年3月被提升为正部级的国务院副秘书长，来筹组新公司，并于9月正式挂帅，出任中国投资有限责任公司（下称中投公司）董事长。2008年7月，又兼任中投公司下辖的中央汇金投资有限责任公司（下称中央汇金）董事长职务。
中投公司的成立，是中国利用外汇储备对外投资的试水。其注册资本金2000亿美元，来源是财政部通过发行特别国债方式募集的1.55万亿元人民币，向央行购买的等值外汇储备。
不过，中投公司成立后不久就遭逢了全球金融危机。2009年8月，中投公司公布了成立后的首个完整会计年度财务报告，报告显示，2008年公司资本回报率达6.8％，但其中投资收益主要来自中央汇金对国内金融机构的长期股权投资收益，在备受瞩目的海外投资方面，当年中投全球投资组合的回报率为-2.1％。
2007年5月尚在筹备中的中投公司就斥资30亿美元闪电入股美国黑石集团，购入不到10％的无投票权、锁定4年的股权单位。但紧接着，美国次贷危机迅速演变为全球金融危机，各大金融机构股价纷纷大幅跳水，入股5年后这笔投资仍浮亏过半。2007年12月，中投再斥资56亿美元购买摩根士丹利9.86％、期限为两年零七个月的到期强制转股债券，意图“抄底”，但随后金融危机愈演愈烈，大摩股票一度跌至6美元左右，不甘心的中投又补仓12亿美元普通股，但如今仍巨额亏损。此外，其投资美国货币市场基金Reserve Primary Fund的54亿美元也曾因后者清盘而面临损失，不过据称2010年7月中投已收回全部投资资金。
2012年7月，中投发布的2011年报更交出了四年来最差的成绩单，受全球经济复苏缓慢、欧债危机等影响，当年其境外投资业务收益率为-4.3％，继2008年后再度出现亏损，跑输多数主权基金。而2009年和2010年，中投境外投资年度收益率均为11.7％。
值得注意的是，与之前的情形相似，在境外投资出现巨额亏损的同时，中投整体投资仍有赢利，依靠的还是通过汇金公司持股国内金融机构获得。2011年国有四大行均大幅盈利，这成为中投的主要利润来源。外界分析称，“这些国内的赢利，是靠着国家给予的垄断地位得到的，并不是真的因为中投具有投资能力。”中投一方面漫天撒钱，另一方面又在向政府伸手要钱。在年报中中投透露，2011年12月，国家外汇管理局陆续向其注入300亿美元现金。
在中投投资结构中，金融和能源业占比较高，一直颇受质疑。不同于有观点认为这是国家能源战略布局的需要，不少专家学者都指这是“为亏钱寻找借口”，“主权财富基金的本质还是要追求投资回报”。中投在全球公开上市股票市场上的操作水平，甚至数次被香港媒体嘲讽“眼光差得惊人”。而中投此后也作出了投资方向的战略调整，逐步在非公开市场资产领域建立头寸，特别是能源、资源、房地产和基础设施领域的直接投资和私募股权投资方面。近年还将投资重点从欧美转向了西非和东非。
中投正在把自己定位成一个“长期投资者”，2011年初其决定将投资周期由5年延长至10年。楼继伟曾在接受媒体采访时表示，“我们的目标是让长期投资占到投资组合的一半，包括基础设施、大宗商品、房地产、直接投资和私募股权等。”这种说法，似乎也为其年报尴尬找到了某种理由。
而调整之后，中投2012年的成绩单或远好于2011年。在今年4月博鳌亚洲论坛上，中投公司总经理高西庆透露，去年中投境外投资收益接近11％，确切数据则预计到六七月间正式公布。
直面财税改革
作为中国财税改革的亲历者和重要参与者，又在地方政府和经济职能部门都担任过要职，即便在出任中投董事长后仍关注未来财税改革路径，楼继伟被外界认为是接管财政部再合适不过的人选。事实上，早在2012年初，外媒就已传出其在十八大后或任财长的消息。
重新回到财政部，楼继伟将面对的是如何推进营改增、理顺中央与地方分配关系等财税体制改革难题，财政收支矛盾加剧以及地方债务问题等，也是其不得不应对的。
今年4月10日召开的国务院常务会议将营改增称为推进财税体制改革的“重头戏”。据悉，1994年分税制改革让增值税成为中国的主要税种，但当时改革留了一个尾巴，就是营业税。目前增值税改革正逐步从生产型向消费型转变，将征税范围扩大到原来的营业税征税行业，随着行业的不断扩大，将覆盖生产和服务的全部环节，最终使生产和流通等环节重复征税的税制安排成为历史。
国务院常务会议同时强调，随着营改增试点范围扩大，要研究完善财政体制，理顺中央与地方分配关系。对此，楼继伟表示，营改增一旦覆盖全部地区全部行业，将倒逼财政体制改革，中央和地方分配关系怎么改，是摆在财税部门目前的大题目。
营业税目前是地方税收的主要来源。在试点地区，营改增的收入并未按照75％和25％的比例由中央和地方共享，而是在国税部门代征后全部返还地方，确保地方税收收入不受影响。但这仅是权宜之计。未来营改增实现全覆盖后，中央和地方的税收体系势必要进行相应调整。
楼继伟透露，目前财政部门正在研究三件事：其一，如何在全国积极稳妥推进营改增；其二，如何构建地方税体系；其三，如何减少专项转移支付，增加一般性转移支付。
而收支问题更将是新财长面临的头号难题。2008年到2012年的五年，中国财政收入快速扩增，民生投入逐步增加，中央财政民生支付累计16.89万亿元，年均增长21.1％，占比三分之二以上。在这样的支出压力下，今年政府工作报告提出，2013年拟安排财政赤字1.2万亿元。
尽管2012年全国财政收入已达11.721万亿元，但随着转入低速增长轨道，如何强化预算管理，压缩政府“三公”等行政性开支，确保有足够的资金保障民生和转变经济发展方式的刚性支出需求，也成为楼继伟面临的新课题。
在3月24日的中国发展高端论坛上，楼继伟在就任财长后首次公开露面。他提出政府应该“帮穷不帮懒”，提出需警惕向过度发挥政府的作用，通过提取更大比例的财政收入和大规模的再分配来实现结果公平的“歧途”。楼继伟将这种方式比喻为“不归之路”，并指出这样的模式压缩了市场的作用，可能导致经济增长率较低，就业不足。
但楼继伟一如既往的直言不讳和坚持市场化的观点也遭到了部分质疑。有观点表示，“这种说辞无非是为中国糟糕的福利体制赋予了合理性”。
此外，财政部原部长项怀诚在4月博鳌亚洲论坛上透露，截至2011年底中央和地方政府债务已达30多万亿元，债务率为37.8％，2012年债务数量又比上年增加了几万亿元，债务率基本在40％左右。地方政府债务被部分业内人士认为“已失控”，将影响中国的经济安全和社会稳定。
楼继伟已经感受到了地方债务的重量。在近日的中国发展高层论坛上，他表示将制止地方政府债务扩张趋势，“给人家开一条正道，堵住那些歪门”。
毋庸置疑的是，随着改革步入深水区，一直作为整个改革突破口的财税体制改革，将面临一系列困难和挑战。财税改革大戏在“市场改革派”官员楼继伟的主导下将如何上演，外界倍感期待。
（责任编辑：CBF聚焦网）
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