法律体系亟待完善
发布时间：2013-06-05 13:22:24 来源于：CBF聚焦网
摘要：编者按：作为中国政治体制改革的重要组成部分，司法体制改革一直备受关注。十八大报告已经提出，全面推进依
法律体系远未完善
要分析中国的司法体制及其改革前景，首先要了解中国的法律体系，这很重要。
中国的法律体系是以宪法为基础的一个统一的法律体系，不过这个体系一般认为它是多层级的，法律的制定主体是分层的。
最重要的宪法和其他法律一样，是由全国人大制定的，只是宪法在程序方面更为严格。第二级是法律，包括全国人大制定和修改（法律权威无疑更高些）的民事、刑事、国家机构等基本法律，和非基本法，后者由全国人大常委会通过，但这种划分无严格界限。再往下一层就是行政法规，由国务院制定和公布生效。过去一些行政法规还曾由国务院制定，又报全国人大常委会批准，比如颇受争议的《劳教条例》，这就形成介乎法律和行政法规之间的不伦不类的东西。
行政法规之下有地方性法规、自治条例等。前者的制定主体目前已扩大至各省、自治区、省会、自治区首府所在城市，还有经济特区乃至国务院明文规定的较大城市的人大及其常委会，真正有权制定自治条例和单行条例的则最多到自治州这一级。
最低一个层级为规章。地方人大有权制定地方性法规，相应地，地方政府也有权制定地方性规章，另外还有部委规章。
除此之外，特别需要说明的是司法解释。不同于全国人大常委会对法律的解释，与法律一样具有法律效力，司法解释是由“两高”（最高人民法院和最高人民检察院）作出的，按照中国现行宪法，“两高”没有解释法律的权限，因为解释包含了可以小幅修改法律的重大意味。但人民法院组织法、人民检察院组织法又规定“两高”可以根据审理案件基本情况解释法律，其本意是让它们对案件适用的法律条款进行具体解释。不过，现实情况却是，一方面最高法院通过一部文件自我授权称，司法解释具有法律效力；另一方面，这种具体解释发展到后来变成抽象解释，比如新《刑事诉讼法》有300来条，最高法院的相关司法解释达到了700多条，几乎是在搞实施细则了。当然，这种现象也有其客观原因：全国人大常委会通过的法律一般原则、抽象，宪法赋权国务院可以制定具体实施细则，而很多人也倾向于默认“两高”可以这么做。这就导致了司法解释虽非法律，却胜似法律。
再来看中国法律体系的构成。可以分为八个方面：宪法（国家根本法），宪法相关法（通常指关于公民基本权利保障的法律、国家机构的法律），民商法（包括民法通则、婚姻家庭法、继承法、物权法等民法部分，以及公司法、破产法、证券期货保险票据和海商等商法。很多国家采用民法和商法分离的体系），行政法（除了法律，还包括行政法规、规章等，涉及诸多领域，体系也极为庞大），经济法（西方很多国家没有经济法的概念。但由于中国政府在宏观调控和对经济活动介入上的需要，经济法至今还比较有地位），社会法（包括劳动关系、社会保障等方面的法律），刑法，诉讼与非诉讼程序法（包括民事、刑事诉讼法，仲裁调解方面的法律）。
从直观数据上看，2011年两会时披露的数据是，中国已有239部法律（现今估计超过250部），行政法规690部（预计已达730部），地方性法规8600多部（或已接近9000部），构成了“中国特色社会主义法律体系”。
但这个所谓“法律体系”至少还不完善。其中，实施宪法最重要、也是最困难的法律，是公民基本权利保障部分，但这方面有一些到现在都还是无法可依。比如，宪法规定的公民言论、出版、集会、结社等自由的权利。然而，我们现在既不讲新闻自由（只是言论自由的一个方面），也不谈公民社会（涉及到结社自由，允许依法成立各种社会组织）。此外，法律法规中的不合理的地方还有很多。
司法独立的缺失
在了解了中国法律体系的基本框架之后，还需要了解中国司法体系的基本框架。
不同于美国、日本、欧洲国家以及中国的台湾、香港地区，它们的司法部门的宪法地位与立法部门、行政部门完全相同，立法、行政、司法权相互独立、互相制衡，中国内地的情形是：司法体系在人大体系之下，由本级人大产生，对本级人大负责，受本级人大监督，从宪法地位上来说，它居于第二层次，与国务院、中央军委是平行的；而从级别划分上，国务院总理是国家级正职，最高法院院长、最高检察院检察长则只是国家级副职；此外，在党内排名上，最高法院、最高检察院的地位就更低了。
除了地位问题之外，司法体系的工作体制也存在问题。1954年宪法规定，“法院独立进行审判，只服从法律”，但由于法院是一个集体，首先是由院长、审判委员会代表，这就导致所谓独立审判实际由法院审判委员会负责，院长起主导作用。现行的1982年宪法规定，“法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，对于不干涉的主体采取列举的方式，比1950年代又倒退了一步，有人说，这给党组织干涉司法留下了空间。
改革的方向只能是法官独立审判。要实现真正的独立审判，需要处理好两方面的关系，一是法院和人大及地方行政的关系，这是外部关系；二是内部关系，即法院内院长、副院长和普通法官的关系。按照西方的做法，通常有一个首席法官，但其只管程序性内容，比如负责召集法官，而法官的权力完全平等，投票表决不受干涉。中国也应该建成类似的法官独立审判体制。
还有就是两审终审制。我们一个案件一般原则上经过两审，即经过两级法院的审理，由二审法院作出终审判决（由最高人民法院判决的为一审终审），裁定当事人不能提出上诉， 也不能抗诉。但中国太多的案子都要进行再审，即启动审判监督程序，提起再审的条件是法院已经判决生效，但发现有事实上的错误，或者经有关级别法院院长决定也可以再审（这种情形不是太多）。而现在再审案件很多都是通过各类批示，比如，我曾经参加某地法院再审讨论的会议，结果发现有关材料上什么样的批示都有——有来自省一级高级法院的，有党委书记、副书记批的，有人大副主任批的，有人大代表写来的，还有副省长、副市长批的。法院把它们叫做交办案件。这使得再审事实上构成第三审，这都是于法无据的。
就目前民事、行政和刑事案件的审理基本状况而言，其中，民事案件的审判总体来说还比较公正，因为公权干预不严重。但如果涉及比较大的经济纠纷，尤其是涉及到本地重要经济利益时，那就是另外一回事了。
行政审判即所谓民告官的案子，则完全看那个地方领导的法治观念怎么样，如果他（她）比较有法治观念，如果不是涉及特别重大利益，法院可能会作出判决，当事人还能够服判。事实上，由于涉及行政机关，法院几乎都会事先与之沟通和征求意见，那些法治观念比较差的地方，就完全可能不受理行政诉讼。而从行政诉讼案件的改判率（撤销或改变原来的行政行为）来看，在好的地方也只能达到20％多。
刑事案件是最大问题所在。刑事案件审理要经过三个阶段，一是公安机关或国家安全机关的侦查，国家公职人员由检察院直接侦查，此外还有法外侦查，也就是“双规”。从近年来的躲猫猫死、洗澡死、喝水死等“各种死”事件来看，侦查问题太严重了。中国警察权力太大了，中国法律对于公民人身自由权利的保护又非常有限。重庆王立军的“打黑”内幕，就向世界展示了中国公安到底是怎么进行“侦查”的。一般来说，法治国家基本都严格控制警察的侦查权力，首先在机构上将刑事侦查和治安案件侦查分开，另外重要的侦查措施需经法院批准，特殊侦查比如窃听更有严格程序和要求。中国在这些方面失控极其严重，有太多东西不经过批准。
第二阶段是审查起诉。检察院本应有一个把关，但现在很多情形下它基本跟公安站在一起了，另外有的案子它自己直接侦查，单方面就可以作出起诉决定，不需要批准。最后就是审判阶段。本来公检法应当相互制约，但有时候却变成三个机关一起商量定案子。在“搞运动”的时候，有敏感案件或是大案时，由政法委书记召集公安局长、检察院检察长、法院院长开会协调一下就决定了，审判只是走个过场。
因此，中国迫切需要有独立的司法，除了宪法规定的独立审判之外，也要有一个独立的审判体制。这是现代文明国家所必不可少的。
改革的共性症结
最后谈谈司法体制面对的主要改革课题。
就像中国政治体制改革的最大问题只有一个，归根到底是执政党和国家机关的关系问题，或者是从执政党角度来看执政方式问题，司法体制改革也一样面临这个问题。
对于党的领导的理解有两种不同思路：一是党的领导就体现在宪法法律中，宪法法律就是党的主张和人民意志的统一，严格依照法律办就是贯彻党的领导；另一种思路是宪法法律也体现了党的领导，但党的领导更具体体现在本级党委的领导上。当宪法法律的规定与本级党委的意见不一致时怎么办？就可能按照本级党委特别是党委书记的意志办，这也是比较常见的情形。
到现在为止我们没有一个明确说法：党领导下的法院严格按照法律办事是怎么一回事，跟地方党委意见有差别时怎么办？
在这方面，十八大后我们看到了些许变化。中央政法委书记已经从中央政治局常委变成了政治局委员，政法委工作作出了调整，其基本指导思想是除了重大问题，一般不再协调公检法，不再干涉司法。
另外，在改变法院跟地方的隶属关系上。目前法院都是由本级人大产生，对本级人大负责，受本级人大监督，事实上就是由本级党委书记管。如果将法院院长、副院长和审判员的选举或者任命权限提升到上级党委，就会提升法院的独立性。其实办法很多，关键都在于改善党的领导方式。
同时，法院层级制度要改革。宪法规定了上下级法院之间不是领导与被领导的关系，而是监督与被监督的关系，但现在变成了事实上的行政关系，法院内部也是行政化。这势必妨碍独立审判。
至于法官的独立性方面，则需对法官的任期、待遇、地位等加以保障，并在一个比较公开透明的体制下，让其独立进行审判。很多人担忧现在司法腐败严重的情形下，法官如果独立审判，可能导致更严重的问题。这其实是一种误解。在其他国家，法官独立审判已经有一个完整套路：法官地位、待遇比较高，位置稳固，只升不降，刚正不阿的法官更是享有盛誉，他们不会轻易动摇；审判过程是公开的，每个法官的判理都有据可查，接受同行、公众和媒体监督。如果你跟当事人吃饭，一张照片可能就有问题了。
（本文由CBF记者郁风根据童之伟教授5月16日在上海交通大学安泰经济与管理学院所作主题演讲“中国的司法体制及其改革前景”的录音整理。文章仅代表其个人观点。）
（责任编辑：CBF聚焦网）
近期热门资讯：
