财税改革面临国有资本难题
发布时间：2013-06-05 13:17:49 来源于：CBF聚焦网
摘要：财政体制本身就是政治体制的一部分，但是如果试图靠财政体制改革推动政治体制改革，这也是不现实的。
毋庸置疑，财税改革是当前中国经济改革的重点领域，是一个重量级的话题，不管是医疗改革、土地改革等，只要与政府相关的改革，都绕不开财税。
提到中国的财税改革，自然而然要提到1994年的财税体制改革。那次改革奠定了现有制度的基本框架。自1994年以后，财税改革一直在按照渐进式的方式在进行。目前，关于财税改革的总体方案设计与突破口的选择争议特别大，但中国财税改革已到了必须踏上新征程进行全方位改革的时候。
财税改革遇到的很多都是老问题。市场和政府的关系的前提没有讨论和界定好，那么后面的方案就很难选。在中国，土地、利率等要素市场价格几乎没有形成。商品价格表面上实现了90％以上的市场化，但是对90％商品价格有重大影响的能源资源价格的市场化改革没有完成。如果根据资源配置由市场发挥基础性作用这样一个定义来看的话，我们现在还不能算是完全的市场经济国家。
而且，财税改革现在又遇到了新问题，过去总是从经济的角度来看问题。但现在来看，单纯从经济视角来看问题是不够的，还必须从社会角度考虑问题，比如税制的改革方案、预算改革方案等，都需要将经济视角和社会视角结合起来考量。
财税改革三大背景变化
如今，财税改革的起点或者说新征程的背景跟过去不一样，我认为主要有以下三方面的不同：
第一，经济增长平台发生了转变。原来是快速增长，现在的增长速度已经放缓。如果前十年政府所做的事情还是在享受（前国务院总理）朱镕基政府时代的财政遗产，这一届政府已经没有那个遗产可以用了，而且社会吸纳资源的能力条件也都发生了变化。
第二，社会发展认识发生了转变。现在的社会不是政府想怎么就怎么做的时候了，必须考虑政府权利和义务的关系。如今，老百姓也已经不是被动地接受。政府说什么，一呼百应的时代已经过去。老百姓有自己的判断，政府不管怎么做，做了之后如果不符合发展规律，总有一天会回去的。
第三，财政体制改革承担了政治体制改革的一部分内容。现在经常会听到，财政改革要做政治体制改革的突破口。个人认为，财政体制本身就是政治体制的一部分，但如果试图靠财政体制改革推动政治体制改革，这也是不现实的。不要说推动政治体制改革，就连推动行政管理体制改革都很难做到。
回到主题上来讲，财税改革不只应从经济方面谈，需要突破只从经济角度探讨的局限性，更要从政治、社会、文化等综合方面来探讨。另外，财税改革自身也有局限性。有的东西通过财税改革带不动，但是改了之后可能看到一些好的地方，比如寻求经济增长的新动力等。
不可否认，过去十年中国经济增长很快，政府出手也越来越大方，但很糟糕的一点是，我们是发展中国家却已经有了福利国家的心态，什么都谈税收优惠、谈政府花钱。2012年中央经济工作会议强调，要引导广大群众树立通过勤劳致富改善生活的理念。为什么会提到这一点，因为我们原来很多政策是不合理的，只要是打着增加中低收入的幌子，政府就把钱拨过去，但有的该给的却没有给到。
税收依然有下调空间
另外，中国税制改革一个很重要的问题是，经常有人用这样几个比例来看现行税收结构：间接税占全部税收收入的比例为70％，企业缴纳的税收占90％，个人所得税占6％。不少人认为，发达国家基本上以直接税为主体，中国要从以流转税也就是间接税为主转向以直接税为主。
现在，政府与市场、政府与社会、政府内部改革等各种各样的问题积聚，需要全方位改革。就拿现在上海在做的营业税改增值税来说，个人认为把营改增当做财税改革的突破口有点像大车被小牛拉的感觉。营改增是财税改革里面很小的部分，撬动整体比较难。比如预算体系改革，从技术上来说比较容易做到，要改到实质就难了。再比如说三公经费，只是财税里面很小的一部分，有的部门花得多，有的部门花得少，如果去认真研究就会发现花得多不见得是浪费，花得少的也可能是浪费。
目前，增值税是中国第一大税种， 17％的增值税税率确实有一定的下调空间，与减税改革的大趋势相符。目前营业税税率多在3％-5％之间，营改增需要保持营业税税负与增值税税负的大体平衡，增值税税率需要下调，减增值税也能更好地发挥减税促经济稳定增长的作用，顺应世界潮流，顺应经济全球化需要。
关于房产税，很多人对它实施的技术难度感到比较畏惧，我认为这个难度不存在。主要困难在于老百姓愿不愿意，怎么说服老百姓交税，交税之后告诉老百姓政府能给你做些什么，要想一想现在政府是不是具备这些条件。我国是一个土地国有制国家，既然是国有的，那么人人应该获得一点权利，但这个问题还没有解决好。那土地国有制背景下的房产税税负应该多高？美国土地私有制，中国土地国有制，如果私有制比如收3％，那我们还能收3％吗？至少要比它低。
税制改革从整体上来看，是一个税负多少合理的问题，但税负可能要结合个人和家庭、结合商品，不能只看某一个环节而忽略了其他环节。这个时候如果全面改还存在这样那样的问题，所以在现有体系下，改革恐怕很多都是关于税率下调、全面减税的内容。
理顺中央与地方财税关系
财政体制改革的方向应该是什么？1994年财政体制改革的直接目标是提高两个比重：一是提高财政收入占GDP比重；第二个是提高中央财政收入占全国财政总收入比重。这两个目标都实现了，而且实现得还不错。但是当时设定的两个比例没有实现。根据计划，中央收60％，支出40％，地方反过来，地方缺口由中央通过转移支付解决，中央通过20％的收入调控地方。但现在的情况是，中央和地方的财政收入大致对半开，中央通过超过35％的税收返还和转移支付来操控地方，中央花15％，地方花钱80％多。
中央对地方的税收返还和转移支付问题，可以打个比方来看。拿一个空杯子和将一个装满水的杯子，水多次倒来倒去的最后结果是什么，显而易见。其中必有效率损失。转移支付太多的问题还容易引发社会问题。现在大家不是在议论大城市堵车吗？如果把中央对地方的税收返还和转移支付从4.5万亿元变成1万亿元，那么北京就可能不会那么堵车。很多钱是从中央出去的，为了拿到钱就要往北京跑，跑了之后还要有人跟着落实执行。首都是这样，各省会城市也是这样，钱是一级一级下来的。如果这部分钱少了，那么大家也就没有动力往北京跑了，自然而然很多问题就解决了。
财政体制改革怎么改？有人建议，营改增之后重新进行分税，增值税归中央，而将消费税在地方。这个方案还可以再讨论。1994年分税制改革方案，最初方案是资源税归中央，后来考虑到资源主要在中西部，为了保证中西部财政收入，将海洋石油资源税归中央，其他的都归地方。个人认为资源税应该属于中央，或者至少是中央和地方对半分。这样的制度安排对于国家长治久安非常重要。
从整体上来说，财政转移支付需要压缩总量规模，取消税收返还，并入一般性转移支付，专项转移支付决策透明度进一步提高。专项的钱不能用来做其他的，但这种要求可能流于形式。现实当中一般性转移支付和专项转移支付的资金，是打包给地方的。专项转移支付可能被挪用。如果地方政府连工资都发不出去，那么挪用就很可能发生。专项转移支付这个问题应该怎么解决，我想公开透明最重要。可以举个基层的例子，如某个县县委常委每个人手上都有批资金的权利，领导要批多少钱，如果能够公开透明，能够把规则告诉大家，那么这个问题自然而然就解决了。这个问题说白了是政治体制改革问题，我们在制度上要克服的还有很多。
国有资本财政是大难题
最近，李克强总理说要做一些让老百姓感觉政府有公信力的改革，其中就提到政府预算体系改革。政府预算体系改革应该建立以公共预算为主导的预算体系。现在的国有资本预算有点像做花样，收了钱分红，基本上体内循环。我认为国有资本经营预算资金应更多地转入公共预算。政府做的事情要尽量公开透明，让大家充分讨论。既然是公共资金，大家的钱总得花得明白，不管合理不合理，告诉公众钱花在哪里。政府在收钱的时候不要想收就收。不仅征税如此，收费和政府性基金项目的设立也要提高门槛。
总而言之，财税改革从整体上来说，难题特别多。既不好顶层设计，也很难摸着石头过河。我自己的体会是，国际上有那么多公共财政做法，照办照学做一些适当修整就行了。但中国的问题难在国有资本财政。这是个大难题，大难题不突破，中国财政改革没有结束的那天。我们不知道国有经济最后走向哪里，可能受市场秩序影响，但还有一些意识形态的问题。
财税改革还不能够只看现在狭义的改革，应该把更多范围涵盖进来，比如国有土地、国有企业等。国有企业需要通过种种制度设计实现政企分开，但目前根本做不到。国企不赚钱不想要，国企赚钱之后麻烦很多，不知道怎么分。如果国有股占大头，政企不分问题很严重，但如果国家是小股，又有小股东权益可能被侵犯的问题。
（本文由CBF记者吴敏根据中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇4月24日在上海交通大学安泰经济与管理学院所做“经邦论道论坛之财税改革”的讲座录音整理。文章不代表本刊观点）
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