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周其仁:城镇化应减少政府主导


发布时间:2013-05-06 10:40:55    来源于:CBF聚焦网

摘要:编者按:3月30日上午,在由国家发改委城市和小城镇改革发展中心与世界经济论坛共同举办的2013中国城

中国的城市化、城镇化到目前为止主要的特征是政府主导,这种政府主导的模式是历史形成的,大概分为两个阶段:第一阶段,政府抑制城市化的发展。其主要原因是当时整个国家比较穷,有点钱就拿去搞工业化,搞城市化被认为是浪费的。政府并不理解城市和工业之间有一个重要的互动关系;第二阶段,改革开放以后,从抑制城市化的政府主导政策转向了推进、鼓励、承认城市化的发展。这个转变非常重要。从数据上看,中国城市化率已经从上世纪80年代初的不到19%,到目前达到了51%-52%(注:根据中国社科院《2012中国新型城市化报告》,2011年中国内地城市化率已首次突破50%,达到了51.3%)。

但问题是中国现在推进城市化(城镇化)所依赖的很多制度、政策,都是在过去抑制城市化时期形成的,其中有不少冲突和摩擦。举个例子,一个地方叫不叫城市要经过非常严格的审批,而在日本,一个很小的地方也可以叫市,在中国则只能叫镇,中国甚至有几十万人口的镇。之所以不批准其叫市,一个重要原因是批准后要组建(党、政、人大、政协)四套班子。如果够5万人口就叫市,我们地方的上层建筑将庞大得不得了。这种行政划定城市或镇的做法,并不能反映以人口密度状况来定义的城市化。

1954年宪法曾明文规定,公民有居住和迁徙的自由,但1975年以后,“迁徙自由”就从宪法中消失了。在这方面,中国学习的是前苏联模式,苏联公民也没有迁徙自由,大城市不能随便去,要有一个特殊的“护照”。这势必阻碍城市化的发展。

在中国特色的生硬的行政化指令性的城市化模式下,在城市化这个人口的空间结构发生变化的过程当中,有很多因素是我们驾驭不了的,也不完全知道——包括专家和政府都是如此。现行体制在处理这些变量上缺乏弹性。比如说农民进入城市,选择到哪个城市并不能被笼统地规定,有高度的不确定性。

城镇化进程中难以驾驭的变量

全球的城市化案例也证明了这种不确定性。前苏联的城市化很失败,因为当时的苏联中央计划官员试图让国土均衡发展,不光要在欧洲地区实现工业化,中部、东部地区也要进行工业化,动用了各种国家政策、投资。上世纪30年代以后,苏联的城市化率因此显著提高,从百分之二三十上升到了百分之六七十。但这种资源错配的后果是,苏联解体后,到现在没有人记得俄罗斯东部到底有哪些达到了文明城市的标准,真正成为非常有活力、可以持续发展的地方,原来被迁移到中东部的人还是往欧洲地区去。

大东京也曾遭遇类似问题。一开始涌进东京的人太多了,政府曾经设置很多政策引导人口外流,但居民、企业、经济活动在权衡之下还是集中到了大东京地区。所以,现在大东京地区占日本国土面积约4%,却集中了全国百分之二三十的人口。

政府可以在文件上规定很多,但对于微观个体而言,去哪里生活,到哪里工作,受无数因素的影响,不可能对其实现制度控制。

此外,城市化不仅仅是农民进城,还包括在城市之间的流动。美国的城市化率79%,每年有4000万人移动住处,其中800万人择州而居。最近底特律“鬼城”的故事引起了中国人的关注,(由于汽车工业的衰落等因素,)底特律城市人口从1700万减少到了70万。不要以为这样的情形在中国不会发生。城市有其兴衰,城市之间也有人口流动。底特律减少的人口并没有到乡下去,而是到别的城市去了。这个因素也不是我们认知上可控的,不能做一个计划、下一道命令就把人像棋子一样装到地图的某个位置上。强行去做后果非常严重,会把很多的资源布错地方。

而且城市的形态也是变化的。美国一个时期呈现的“郊区化模式”,其实是由汽车工业和高速公路派生出来的一种城市发展类型。但由于人们对便利生活的要求很高,摊大饼、郊区化模式已经变得不太受欢迎,像大东京这样多种多样城市功能集合社区模式重新有了感召力。随着轨道交通、通讯模式的变化,其对人们的居住模式一定会有影响。

再者,政府的管制、法律、法令、政策等在城镇化发展过程中常常滞后。这方面教训最大的就是印度的孟买,大量人口涌入,但是城市管理者认为要把容积率降低,结果非法建筑大量产生,形成了世界上难见的景观。从机场跑道开始一直到市中心都是非法建筑。这个问题中国内地也有,土地开发强度高(注:指一个区域中建设空间占整个空间的比重。形象点说,就是水泥地的比例)密度不高,香港则是强度低密度高(注:据中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在此次城镇化论坛上表示,日本东京、名古屋、大阪三大都市圈,法国大巴黎地区以及香港等,开发强度仅有20%左右,其中香港是23.7%。而有数据显示,上海开发强度在50%左右,北京的开发强度也接近48%。)。

最后就是城市化过程中最难驾驭的一个变量——人气。有的城市很有人气,但有的地方人气很差,特别是国内近阶段快速起来的城镇,房子很漂亮,规划也不错,就是没有人气。我们城市化现在高度注意的是硬件城市化,对软的城市化比如增加人气、增加城市活动注意不够。

把权力还给市场和社会

总的来说,城市化大的方针没有问题。稳步推进健康的城市化,这个方向是正确的,问题是老的制度形成之后,环境已经发生了变化,制度也要相应地变革,至少有两个方面要松动。

第一,更多地依靠市场。中国目前工业用地占的比例惊人,深圳的工业用地占城市用地的35%,地价也已经很高。上海要好很多,但是跟东京、新加坡比还有不小的距离。(注:据杨伟民透露,北京、上海、广州三个城市的工业用地总和比日本的全部工业用地都多,中国657座城市的居住用地与工业用地的比例是1.5:1,而日本三大都市圈的居住用地是工业用地的6倍,法国的居住用地和工业用地比例是5:1。)怎么造成的?我们招商引资,人为地压低地价,把土地分成这个用途那个用途,对它的价格形成过程任意进行干预,不让价格反映机会成本,这样资源是配置不好的。所以现在不是出了问题就把管制搞得更细,而是应该去掉一些管制,让价格机制在更大区间、更大的范围、更多的品种当中发挥作用。同时,要激发价格机制,还要推进土地市场和金融市场的建设。特别是投融资这块,城市化需要有巨大的基础设施投入,而目前过分依赖土地筹资的模式金融风险很大。

第二,减少政府主导,动员社会机制。我们都讲规划,可是我们的规划很大程度上是长官意志的一种包装,我们有很不错的规划专家,但是很多规划专家的意见不能体现到规划里去。这个机制不改,中国城市化就很难吸收全人类城市化的经验教训。仅仅有专家也不够,还要有公众参与规划。现在规划界在讲“使用者缺位”的问题——民众在城市里生活,但是对这个城市怎么形成,道路怎么规划,设施怎么配备却没有发言权。我们很多规划里面没有市民参与公共生活、公共秩序形成的讨论。

因此总体而言,现在中国城镇化面临的挑战非常大,需要解决的问题也非常多。我主要想强调的两条就是:一是要把政府主导这个历史形成的模式做一点修订;二要把一部分权力还给市场,把一部分控制机制还给社会。因为市场和社会的机制有更大的弹性,更适合处理我们完全不知道的事务,更能有弹性地驾驭城市化的发展。

(本文由CBF记者郁风根据演讲录音整理,经城镇化高层国际论坛组织方授权发布,未经演讲者本人审阅,内容仅代表演讲者本人观点。)

(责任编辑:CBF聚焦网)

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