祸起土地财政
发布时间：2012-09-28 16:57:37 来源于：CBF聚焦网
摘要：“土地财政是推升高房价的重要原因之一。清华大学政治经济学研究中心主任、博士生导师蔡继民分析说，造成高
秋天的杭州，一片繁花似锦，游人如织。
然而，在这表象之下，悄然出现了一个令人担忧的事实：今年上半年，在浙江省的11个市中，杭州是唯一的一个财政收入负增长的城市。仅仅在大半年之前的2011年，杭州市的财政收入昂然居全省之首。反差如此之大，令人始料不及。
公开数据显示，今年杭州市预算目标是完成土地出让收入430亿元，不过今年的前两个季度的总进账只有106亿元，尚未过半。如此推算，2012年的杭州市或将成为中国第一个无法完成年度财政预算目标的省会城市。而在三年前，杭州市的土地出让收入曾经创下1200亿元的全国纪录，为首是瞻。如今，杭州市正在向浙江省委省政府求助，申请财政补贴。
不仅是杭州，同样的情况在全国各地方政府都在陆续“上演”，不容乐观。权威数据显示，今年上半年，中国300城市土地出让金总额为6525.98亿元，同比下降38%，土地出让金的缩水额度高达4000亿元。这些鲜活的数字将“土地财政”曝光在阳光之下，敲响了警钟。
“这意味着，土地财政制度已经走到了尽头，必须改革。”全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任（享受国务院特殊津贴）、博士生导师蔡继明在接受《中国经贸聚焦》记者专访时表示，土地财政是导致高房价的重要原因之一，但不是唯一原因。归根结底，还是现行的二元土地制度存有明显弊端。
但部分业内人士并不赞同学者的观点，比如开发商。
“我认为，土地财政政策短期内是不可能取消的。” 复地（集团）股份有限公司副总裁王国光在接受本刊记者采访时表示，随着时间的推移，房产税等新税种将逐渐会被百姓接纳，但这需要一段较长时间的适应过程，在短期内很难实现，大多数地方政府仍要依靠“卖地”求生存。
土地财政产生原因
国家在打压高房价的同时，也切断了土地出让金这块重要的财政来源，地方政府逐渐减少对一些民生保障项目的投入，陷入了一盘僵局。这已经成为不争的事实。
蔡继民分析说，造成高房价的因素很多，包括现行的土地制度、中央和地方的财政分成体制等，它们互为因果，共同导致了房价居高不下的现状。
“我记得多年前，国务院前总理朱镕基曾到清华做过一次演讲，当时他说，之所以会出现高房价现象，不少人都认为这是因为在中央和地方财政分成制中，中央财政拿得太多了，地方政府留下来的钱太少，不对称。因而出现了土地财政，土地财政导致了高房价。”蔡继民回忆说，当时朱镕基表示不赞同这个观点，原因有两个：其一，他承认中央财政的确是拿得多了一些，但通过转移支付等方式，中央财政实际可支配的收入并不比财政分成体制改革之前占得比重高，这是理由之一。其二，即使中央财政拿得少了，地方财政拿得多了，土地财政也难以完全避免，地方政府还是会千方百计去获得财政以外的经济收入。
假设土地财政与现行的财政分成体制没有直接的关系，那么出现土地财政的原因是什么？
蔡继民认为：结症的根源在于现行的二元土地制度。所谓二元土地制度是指城市土地归国家所有，农村的土地归集体所有，都是公有制，这本身并没有问题。但是问题在于，这些土地公有制关系并不对等。也就是说，集体所有制与国有土地并没有做到同地、同权和同价，国有土地的产权远远高于集体土地所拥有的权利。
“简而言之，集体土地变成国有土地的过程，完全是凭借政府征地的行政命令来完成的。政府拥有绝对的权利，随时就可以把农村集体所有的土地变成为国有土地。”蔡继民反问道，那么是谁赋予政府的这种权利呢？有人回答是《宪法》，因为按照其内的规定，城市的土地如果要归为国家所有，只要轻而易举地划出一个圈，界定圈内外的范围即可。
其实，这是一个误解。他反驳道，《宪法》并没有赋予政府的这种权力，因为《宪法》里还有这样一句话：国家为了公共利益的需要，可以依法征收农村的土地，并给予补偿。这句话怎么理解呢？这就是说，因城市建设和发展需要等理由，政府如果必须占用农民土地，一定要将其变为国有土地的理由只有一个：公共利益。
而在蔡继民看来，公共利益仅仅是征收国家征用农民土地的必要条件，而不是充分条件。他解释，从逻辑上来理解，为了公共利益，政府可以征用农村集体土地、也可以不征，但倘若一定要征用的话，那一定是为了公共利益。反过来说，凡是为了公共利益，就并不一定要征用农民集体所有的土地，当然也可以是私人所有的土地。也就是说，私有企业也可以使用国有的土地，这种情况在西方国家，也是普遍存在的，因为在法律上来说，这是对等的关系。
“那么，为什么公共利益就一定要使用国有土地呢？这没有必要的，你可以租或者采取其他方式，但未必一定要国有化。”蔡继民进一步剖析，而目前的情况是，地方政府可以随意征收农民的集体所有土地，地方政府只要通过简单的行政手段，就将其转为工业或商业用地，这一下子增值了十倍，甚至上百倍，而在征收过程中给予农民的补偿金又极其低，这极大地伤害了农民的土地权益。
同时，蔡继民为记者解读政府的心态：由此可见，现有的土地制度诱发了地方政府热衷低价征收农民的土地，然后“高拍挂”，从中赚取巨额的土地出让金，这就是土地财政产生的根源。
“地方政府一味追求GDP和政绩，让他们去搞开拓市场，转变经济发展方式，引进高新科技等，这对于他们来说，很难做到。但是利用手中的行政权力，去征收农民的土地，他们信手捏来。”他愤愤然。
土地财政短期内不易取消
楼市是经济发展的晴雨表，中国现已成为世界第二大经济体，房价楼市却“病态百出”呢？连开发商也直呼“看不懂”，犹如雾里看花。
在近日举行的2012“福布斯•中国高成长企业投资峰会”上，复地（集团）股份有限公司副总裁王国光接受本刊记者采访时大倒苦水：“现在我们的日子的确很艰难，今年的销售指标特定完不成了。去年我们销售额大约是170多亿元。而今年截至目前，仅完成130—150亿元，差距很大。”
他透露，复地（集团）所拥有的钢铁产量也骤然下降，去年其钢铁销售赚了7个多亿，今年大概亏损1个多亿，预计全年的销售额将比往年减少2—3成。现在房地产不景气，所幸全靠集团的医疗、旅游、传媒等其他产业赚钱和支撑着，比如豫园旅游板块效益很好，一年的游客量约在470万人次，这个数字已经高于香港迪斯尼乐园的游客量。“这个冬天很难熬啊！”他苦笑道。
“其实，我们也害怕房价涨幅过快过猛。说个笑话，前几年房价暴涨时，我们随口抬高几千元的售价，转身楼盘就卖光了！当时我就预感楼市很危险了。”他解释，大涨之后必有大跌，房价涨幅过快就意味着楼市发展不正常，生病了。
对于现行的土地财政，与蔡继民的观点相比，身为开发商的王国光的看法略有不同。他认为，短期内土地财政是不易取消的。
“受到这一轮国内外经济低迷的影响，倒逼很多产业必须淘汰，这就需要地方政府重新实施新一轮的产业转型，这就需要一大笔资金的投入，那么这笔钱从而何来？很自然，地方政府还是要依靠土地财政，大力发展地方基础建设，从而带动第二轮产业更新和升级。换句话说，只有等第二轮产业升级换代之后，土地财政才能逐步消失。”他侃侃而谈。
王国光坦言，地方政府只顾着拍卖土地，而缺乏对土地使用科学合理地规划和规范，从而造成现有的城市布局紊乱，房产业乱象丛生。
为了证明这个观点，他举例说，徐家汇地块就是一个好例子，在很多年之前，当地政府就规划好政府办公大楼的布局和位置、医院、消防局和街心公园等配套设施的地理位置，剩余的地块再统一“打包”逐一拍卖，在这其中，每块土地开发商都清楚自己所开发土地的目标和用途，整体规划条理清晰。
他表示，一方面，地方政府总是在吆喝“卖地”，一味获取丰厚的土地出让金；另一方面，又对城市缺乏统一规划，土地唯以价高者得，垄断当道，成为造成房地产业乱象的始作俑者。
“譬如，保障房地理位置较远，周边公共设施配套极差，这怎么能让老百姓欣然入住呢？！据我所知，现在很多保障房都卖不出去。相比之下，商品房还是受青睐的。”对于未来房价的走势，王国光还是持乐观态度，理由很简单：中国的人口仍在不断增加和膨胀，其对房产的刚性需求仍较大。
但他预计十八大之后，房价也不会立即回暖，至少还需要几年的时间。
开征房产税可逐步替代土地财政
沉寂了大半年的土地市场，地方政府为摆脱缺钱困扰，从今年下半年起纷纷对外力推新地块。
8月27日，杭州市主城区一次性挂牌7宗<
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