顶层设计不等于“中国模式”
发布时间：2012-07-03 12:56:55 来源于：CBF聚焦网
摘要：“中国模式”给我们更多的是教训，而不是经验，中国式“发展”已经造成了太大的社会代价，因而千万不能作为
“顶层设计”成为最近的热门词。
5月27日，上海阳光明媚。复旦大学光华楼东辅楼的一间教室内，正在召开“上海论坛”的一场分论坛，气氛热烈，这里聚集了来自全国各地重点大学历史、法律的学者教授，张千帆是其中之一。
张千帆是谁？1963年他出生在上海，上个世纪80年代获得了南京大学固体物理学学士学位，而他现在是北京大学法学院教授，中西方政治是他主要的学术方向之一。此外，他还有一个身份是：中国宪法学会副会长。因而，对于中国改革进程中面临的现状和问题，他具有发言权。
记者看见张千帆身穿一件普通的衬衫，戴着一副金丝边眼镜。在整场论坛中，他话语不多，为人极其谦和。正如他发在微博上的一句话：与其在别处仰望不如并肩。多年以来，他一直坚持为中国改革出谋划策，提出合理建议。
近日，张千帆在接受《中国经贸聚焦》（下称CBF）记者专访时坦言，“我曾在一个场合下提出，不要过分强调‘顶层设计’，其实我们需要更多的是顶层包容和配合底层的自由尝试。只有这样，中国改革才可能有活力。”
CBF：什么叫“顶层设计”，这是中国改革进程中必不可缺的吗？
张千帆：就我理解，“顶层设计”是指中央设计一套切实可行的改革方案，由各级政府施行。在改革进程中，中央当然需要有一个通盘计划，但是“顶层设计”过分强调了自上而下的作用。事实上，中国改革一开始是自下而上闯出来的；中央总结经验得失，推广实践证明有益的改革。这才是健康的改革之路。近20年的历程表明，如果某些未经民间检验的改革方案自上而下强行实施，那么产生的效果并不理想，甚至可能是灾难性的。
CBF：中国改革“顶层设计”的意义和作用有多大？
张千帆：顶层设计如果能做好，对于中国改革功莫大焉，因为可以免去各地重复试错的许多成本。譬如小岗村试验成功后，中央大力推行家庭承包责任制，以免全国各地七上八下、各行其是。
但是，如果条件和时机还不成熟，那么显然不能急于全国统一，但是这也不意味着各地改革步伐停滞。只要在宪法和法律允许范围内，各地应该可以自由试验适合自己的模式。其实，在许多情况下，也未必需要统一的“设计”。究竟什么需要统一、什么不能统一，本身就是顶层设计要关注的一个重点问题。
CBF：中国30多年的改革一直是沿着十一届三中全会以来的方向走的，但本世纪初以来，中国的改革似乎到了一个十字路口，面临新的抉择。目前很多部门和学者都在讨论改革的“顶层设计”，也存在一些误读，您怎么看待改革的“顶层设计”？
张千帆：中国改革之所以走到十字路口，正是因为政治体制改革长期滞后，单方面推行经济改革产生了太多的社会问题。所谓改革的“顶层设计”必须谨慎解读，否则弄不好又成了计划经济，因为计划体制就特别强调“顶层设计”，误以为政府尤其是中央政府有足够能力决定人民的经济生活，结果产生了巨大灾难。
当然，如果中央能制定一个理性的制度框架，无疑极大地有利于政治改革，但是不能对此寄托全部希望，因为过去的成功道路不是被某个顶层设计出来的，而是由底层人民自己尝试闯出来的。开明政府的主要作用是放松管制，包容各种民间尝试；等到时机成熟，再全面推广成功经验。从小岗村到农村土地承包制的推广，中国走的就是这条路。
CBF：有学者认为，改革的焦点是政府在市场经济中的地位和作用，无论是经济改革还是政治改革，核心的问题都是政府自身的改革。改革是中国目前的共识，但需要什么样的顶层设计？关键在哪里？
张千帆：我认为，中央要做顶层设计的话，需要涉及以下几方面内容：党内民主、党政分离、司法独立。 至于政府在市场经济中的地位和作用，主要是政策问题；如果制度问题不解决，政策为既得利益集团所垄断，必然出现“国进民退”。
因此，一定要推进决策民主化和法治化过程，具体表现于厘清党政关系、夯实各级党政领导的民意代表性，同时维护司法公正，禁止党政权力干预司法。 总之，顶层设计的目标是在法治与公正的基础上赋予中国社会最大程度的自由与活力。无论如何设计，万变不离其宗，那就是限制与规范党政权力，把属于民间的还给民间。
CBF：社会上有一些学者认为，中国目前处于“国进民退”的困境，政府垄断领域太多，最近说让民营资本进入铁路等垄断领域，又引来一阵子非议，应该如何改良？
张千帆：其实如果“国”是人民的国家，国家“取之于民，用之于民”，国家财富就是人民财富，并不存在“国进民退”的问题。因此，国家垄断、“国进民退”之所以成为问题，关键在于人民未能充分参与国家政策的制定并监督其实施。在经过充分和自由讨论之后，如果人民就铁路经营模式等重要民生问题形成共识，那么不论是哪种结果，国家予以实施，人民都不会反对。
因此，重要的不是具体政策方案，而是决定政策的程序机制。如果人民的意见没有受到尊重，甚至不被允许发表意见，那么无论什么决策都不可能真正让人民满意。
CBF：在学界有一种说法，对于“顶层设计”的初始形态叫“北京共识”，后来则被称为“中国模式”，主要内容是依靠强政府、大国企和海量投资来支持高速增长等，您是否认同这种说法？
张千帆：恰好相反，“中国模式”给我们更多的是教训，而不是经验，中国式“发展”已经造成了太大的社会代价，因而千万不能作为“顶层设计”的雏形。就我理解，未来顶层设计的重点是厘清政府和社会的关系，遏制“国进民退”的势头，重新激活民间社会和市场的力量。
计划经济的教训告诉我们，政府过多介入不可能带来真正的社会与经济繁荣。如果改革前的计划体制造成的是懒惰与贫困，那么近20年的“国进民退”潮流给我们带来的是极少数人暴富、拉大贫富差距、损害资源环境的畸形发展。未来的顶层设计要有意义，必须从制度上遏制这种势头。
CBF：顶层设计是否应该与基层创新相结合？两者之间应该如何协调，是否需要较长时间的磨合？
张千帆：如上所述，两者不矛盾。理性的顶层设计显然不是让中央包办一切，而是要充分考虑到政府的局限性和人民的能动性，通过激活人民的力量来推动改革进程。因此，顶层设计必须要促进基层创新，至少为基层自主创新保留充分的空间。
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