香港:游走东西政制的边城
发布时间：2012-04-05 15:48:16 来源于：CBF聚焦网
摘要：
香港，有“三权分立”也有政党政治，不过根据基本法，香港的民主政治又有着自己独特的一面。从曾荫权事件到特首选举，我们都能看出这一点。
三权分而不“立”
无独有偶，在曾荫权被廉政公署（ICAC）调查前不久，德国总统伍尔夫也因为类似的弊案受到联邦议院取消豁免权的威胁，在重重压力之下被迫辞职下台。相比之下，曾荫权面对的压力要小许多，至少在目前的制度安排下，他能否下台不是他说了算也不是立法院能决定的，最后拍板的只有中央政府。而根据基本法，廉政公署专员直接向特首负责，所以针对曾荫权的调查能否达到预期效果也要存疑。
有趣的是，澳大利亚新南威尔士州也有个廉政公署（ICAC），在遏制惩戒腐败方面比起香港的ICAC有过之而无不及。实际上根据透明国际组织2011年的最新数据，澳大利亚清廉度全球排名第8位，香港排名第12位，而新南威尔士州在澳大利亚又是最清廉的地方政府。有趣的是，新南威尔士州的ICAC实际上是借鉴香港廉政公署的产物，该州上议院副院长何沈慧霞女士在接受《中国经贸聚焦》记者采访时指出，当地的ICAC享有非常独立的地位，只对议会负责，对任何官员都可以进行独立调查和指控，包括最高行政长官。此外，当地还有严格的申报制度，任何官员收到的直接或间接的利益，只要被认定为价值超过500澳元（折合人民币3293元）都要向议会特权和道德委员会申报，否则就会被起诉并追究相关法律责任。所以一旦丑闻败露，很多官员都宁可辞职，因为只要涉及金额不是很大，辞职可以终止相关调查，免于承担法律后果。其实就反腐机构设置的角度来说，新南威尔士州比起香港是个后来者，但后来者居上必然是有原因的，何沈慧霞特别提到了当地立法、行政和司法机关之间的约束制衡关系，这三者中没有任何一个能凌驾于其他机构之上，行政首长在ICAC面前不享有任何特权，而ICAC也不是高高在上，无拘无束，新南威尔士州议会为此特别成立了专门委员会对其行为操守进行监督。既平等独立又相互制衡的三权分立体系让整个政府机构在有效运作的同时也尽可能地避免了权力“寻租”的发生，“只有让每个官员都觉得时时刻刻有双眼睛在审视你，腐败才会被清除干净”。何沈慧霞说。
而就香港行政、立法、司法三者关系而言，很明显地是以特首领导下的行政系统处于主导地位，立法和司法系统均在较大程度上受制于行政系统。这在一定程度上是由香港殖民体制造成的，是先天缺陷。香港的制度安排类似于美国的总统制，在总统制下，三权分立与行政主导相结合，但香港又有不同。香港基本法对立法会及其议员权力的行使作出更加严格规定。这些受限的权力有：提出质询权和弹劾权。具体来说，立法会只能提出弹劾案报中央政府批准，行政长官最终能否被弹劾掉由中央政府决定。
尽管要推动对曾荫权弹劾程序的难度很大，但立法会中坚持启动弹劾程序的呼声依然很高。香港民主党副主席兼立法会议员刘惠卿女士在接受《中国经贸聚焦》记者专访时特别指出基本法第73条，该法条规定“立法会以全体议员三分之二多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。”她说：“三分之二多数通过的情况下，中央人民政府实际上很难再加以推翻。”当然要取得三分之二多数议员的通过本身就是一件很难的事。目前民主党在立法会中正在推动针对曾荫权的丑闻成立调查委员会。刘惠卿介绍说该调查委员会与廉政公署的调查有所不同，立法院的调查更倾向于特首个人的行为操守和道德水平，而廉政公署则是针对是否有违法行为的调查。至于曾荫权是否会因此主动下台，刘惠卿表示在香港行政首长独大制的情况下很难会出现这种结果。
政党政治 前路茫茫
在香港，政党以发展、加快香港民主进程的理念而萌生，在基本法规范下，香港政党的定位只能是参政党，没有执政党。实际上，香港的政府属于分立政府，行政长官有权但在立法会无票，与此相对的是政党有票但在政府无权，香港所有政党都处于非执政地位，处于非执政地位政党的一大功能就是监督政府，如果政党与政府混在一起，民众就会认为政党失职，政党也就将失去民众的支持。于是，香港的政党，无论属于哪个派别就算是建制派的民建联也要批判政府，这也成为香港回归后，行政、立法机关的关系紧张的原因之一。
而西方的政党有自己明确的政纲和目标，它们都是为了执政而结党的。议会制国家中，政党通过选举取得议会多数席位的同时获得组阁权，在获得立法权的同时也控制了行政权。英国是典型的议会制国家，这种体制下立法权和行政权不是分立的，政党政治主宰了议会政治，形成所谓的“执政党至上”。在总统制国家中，总统也是政党政治推选的代表，掌握最高行政权，行政权、立法权和司法权是分立的。美国就是典型的总统制国家，每次总统大选前，在野党都会通过艰难而漫长的内部竞争过程推举自己的候选人和在任总统角逐。美国的政党组织是相当松散的，只有在选举的时候政党的作用才被充分体现出来。可以说，无论是民主党还是共和党都是为了选举、为了执政而存在的。
当然政党政治的发展需要一个过程，香港大学比较法与公法研究中心教授杨艾文说：“北京比较担心的是如果行政长官只能代表一个政党的利益，那么就会忽视甚至损害其他政党的利益，所以北京更倾向于认为行政长官应该代表各方利益，为取得共识超越政党政治的藩篱。然而，西方民主制度下很少会有执政党只顾谋取一己私利，为了获得选民的支持，执政党必须考虑各方利益以保持执政的合法性。”
目前来看，对政党政治的限制有利也有弊，杨艾文指出，就立法会来说，它具备多项功能，在立法方面，它的表现是合格的。在监督批判政府方面，它的表现是出色的。然而在政策制定方面，由于政策都是行政部门推动的，标榜“唱反调”的立法会经常会阻碍相关政策的通过。
尽管探索的道路很长很艰难，但政党政治的路必须要走下去，正如民主党副主席刘惠卿所说，任何政党实际上都是要为执政而存在的，虽然目前政党执政的条件还不成熟，但他们会为此不懈奋斗。
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