争议地方自行发债
发布时间：2011-12-08 13:39:11 来源于：斯通
摘要：
如何避免债务最终负担者总是全体纳税人，这是地方发债面临的最大挑战。
10月20日，财政部发布通知称，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。消息甫出，争议顿起。对此，有经济学者认为，这是中央推进地方政府阳光财政的举措，但也有专家表示，此举将“埋下债务危机的祸根”。那么，地方政府自行发债究竟是喜是忧呢？
合法性瑕疵
财政部同日发布的《2011年地方政府自行发债试点办法》（下称“《办法》”）规定，自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。
根据《办法》，试点省（市）发行政府债券实行年度发行额管理，2011年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。该债券为记账式固定利率附息债券，2011年政府债券期限分为3年和5年，期限结构为发行额各占发债规模的50％。其以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。
据最新报道，11月15日，上海首发总额为71亿元的地方政府债，包括36亿元3年期和35亿元5年期固定利率附息债券。招标结果显示，3年期债券最终中标利率为3.1％，5年期债券最终中标利率为3.3％，均比外界预测的要低，和国债价格几乎差不多。而18日广东省招标发行两期地方债，其中3年期中标利率3.08％，5年期中标利率3.29％，两品种发行量均为34.5亿元，共计发行69亿元，中标利率较上海地方债同期限品种利率又跌1-2个基点。
关于地方发债问题，事实上，依照1995年实施的《预算法》规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发债”。换言之，在法律层面上，中国并不允许地方政府自主公开发债。但也留了一个口子，即国务院特批的除外。为应对金融危机，自2009年起国务院就决定由财政部代地方发债。公开资料显示，2009年至2011年，全国人大每年批准的地方政府债规模均为2000亿元。
不过，也有分析人士认为，中央代发地方债，风险仍然集中在中央政府，实际上是一种变相的转移支付，由中央政府向各地分配额度，不是真正意义上的地方债。
而此次地方自行发债试点沿用了过去的做法，规定试点省（市）政府债券仍由财政部代办还本付息。这等于只是将发行环节的权力下放给地方，但还本付息这个关键责任仍与中央政府的信誉挂钩。
银行间市场交易商协会研究人员庞业军和邱南南近期亦撰文指出，“自行发债”与“自主发债”还存在一定的差距。从试点的情况来看，地方政府自行发债额度仍包含于今年2000亿中央代发地方债中，发债资金的用途方向也是明确的，即“额度不变、项目不变、发债资金用途不变”。而自主发债，理论上应满足“项目自主、发债规模自主、用途自定、偿债自负”的要求。
“如果从法律责权利的角度分析，目前地方自行发债试点和财政部代地方发债基本没有区别。但这是市政债券发展的一个尝试，可以让地方政府熟悉发行程序，待条件成熟时，再过渡到地方自主发债。同时，为了体现出自行发债与以往的不同，各地方政府发行的债券收益率也会有一些差异。”一位接近银行间市场交易商协会的人士称。
预算支出公开透明成疑
不少业内人士认为，允许地方自行发债可以弥补分税制下地方财政收入来源少的问题，同时也可以降低地方政府对于土地财政的依赖。财政部财政科学研究所所长贾康甚至表示，地方政府自行发债试点是中央推进阳光财政、阳光融资的措施，是一个非常重要的改革和进步。
但亦有不少学者对地方政府自行发债难以保证预算、支出的公开透明，主体责任不明确及缺乏监管表示了强烈担忧。
中欧国际工商学院金融学教授许小年在其微博中质疑：“地方政府发债是中国财政体制的一项重大变化，未经全国人大审议、批准，立法程序上似有不妥；发行额度应纳入地方年度财政预算，由地方人大而不是国务院批准。”
以往地方政府主要通过地方融资性平台融资，其在具体实施过程中固然存在运作不规范不透明、银行贷款过于集中、贷款存在风险隐患等问题。在地方融资平台下，地方政府怎么借款，借多少款，基本上是自主决定的，预算缺乏公开性、透明性，地方人大的预算批准更是无从谈起。2011年6月，国家审计署的一份报告显示，地方政府举债融资缺乏规范，大部分债务收支未纳入预算管理。而地方自行发债，根据财政部颁发的《2009年地方政府债券预算管理办法》，收支虽实行预算管理，但由于地方人大在预算公开、透明上发挥的作用有限，“阳光财政”能够在多大程度上得到体现还是一个问题。
渣打银行经济学家王志浩认为，更大范围公开地方政府预算是地方发债的先决条件，“看不到透明的预算报表，投资者怎么预期你未来的收入和信用呢？”
在地方自行发债的支出方面，同样存在公开、透明的问题。玫瑰石顾问公司董事谢国忠就表示，因为发债筹来的钱不是通过市场手段来分配，而是通过政府行政手段分配，因此资金使用效率不容乐观，并且在监管方面存在很大的困难和风险。
就先行试点的四个省市而言，政府的透明度和效率相对领先于其他省市。不过，从地方融资平台的经验来看，举债的支出主要投向了“铁公基”领域，资金也被国有企业瓜分，透明和效率似乎难以谈起。
因此，有学者指出，推进地方财政改革的过程中，要进行配套设施的建设，确保公众、地方人大对政府发债的有效监督。比如，修改《预算法》（2010年初《预算法修订草案》已完成，但至今尚未在全国人大通过初审）、编制资产负债表、推进预算公开、保证公民的知情权，同时要健全地方人大的监督作用，以保证发债的透明化和公开化。如果没有上述配套改革，地方自行（自主）发债和地方融资平台不会有本质区别。
此外，地方自行发债的主体责任仍没有明确。自行发债并非自主发债，地方政府不是偿债主体，借债也就没有什么压力。兴业银行首席经济学家鲁政委表示，在地方政府举债约束机制未能健全的情况下再开新口子，可能为未来埋下更大隐患，财政部“代办”偿付，也使市场无法正确评估信用风险。
或埋下债务危机隐患
外界普遍相信，管理层之所以如此急迫地推出地方政府自行发债，主要原因是为了应对即将到来的地方偿债高峰。
国家审计署今年6月发布的审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，相当于当年GDP的27％，超过当年全国财政收入；其中，融资平台公司债务余额占比46.38％。
中金公司发布研报亦显示，目前地方政府直接和间接的主要负债有三类，地方融资平台贷款、地方政府债券、城投债券。其中，地方融资平台贷款2010年末余额约9.1万亿元，地方债0.4万亿元，城投债约0.5万亿元，三项合计达10万亿元。2011年到2013年期间，大量地方债将进入还款期，地方每年须还款1万亿元，债务风险或将集中爆发。
而目前，地方政府的融资渠道狭窄且融资成本大幅上升：2010年4月前后，地方融资平台贷款已被银监会紧急叫停；加息更加重了这部分贷款的利息负担；不仅如此，在紧缩政策的打压下，地方政府土地财政大大缩水。
地方政府感到了一种从未有过的“生存压力”。一些地方政府的财政已经进入“拆东墙补西墙”、循环举债的周期。数据显示，截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的“借新还旧”率超过20％，还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10％。
“旧债未还又借新债”的风险不言而喻。在地方政府自行发债后,拿什么来还呢？现在看来，依然是财政收入，而财政收入大部分又是靠土地。但在宏观调控的背景下，土地收入存在不确定性，如何还款仍是一个问题。如果是中央财政兜底，一旦还款困难，最终可能还是全体纳税人来买单。
“不论融资平台还是城投债，发债人总是很有底气地认为中央政府会兜底”。 渣打银行王志浩认为，在中国这样的强中央体制下，如何避免债务最终负担者总是中央政府（全体纳税人），这是地方发债面临的最大挑战。
（责任编辑：斯通）
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