土地财政肥了谁之二—巨额出让金哪里去了？
发布时间：2011-11-25 11:20:19 来源于：秦磊
摘要：与“收”相比，土地出让金的“支”同样值得高度关注。
土地出让金再创新高，无疑加重了公众对于土地财政的担忧。与“收”相比，土地出让金的“支”同样值得高度关注。
事实上，在现行的财税制度与土地制度下，很少有办法能够遏制地方政府的卖地冲动。在宏观制度环境难以改变的情况下，最现实和最急迫的问题应是，重新审视现行的土地出让金管理制度，对土地出让金的使用进行更加严格的管理和监督。
支出构成
时至今日，土地出让收入，包括以招拍挂和协议方式出让土地取得的收入（占土地出让收入的80％以上），也包括向改变土地使用条件的土地使用者取得的收入、划拨土地时取得的拆迁安置等成本性的收入、出租土地的租金收入等，尚未被纳入财政预算。
2007年之前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性预算基金管理。2006年12月，国务院办公厅下发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，对土地出让收入管理制度进行了改革，将全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性预算基金，实行“收支两条线”管理，与一般预算分开核算，专款专用。
随着2007年《土地出让金管理办法》的实施，土地出让金开始纳入地方基金预算。按照现行政策规定，土地出让收入缴入国库后，市县财政部门先分别按规定比例计提国有土地收益基金和农业土地开发资金，缴纳新增建设用地土地有偿使用费，余下的部分统称为国有土地使用权出让金。这笔资金被限定主要用于征地拆迁补偿、土地开发、城乡基础设施建设、城镇廉租住房保障等支出，以体现“取之于民，用之于民”。
2009年12月，财政部等五部委还就进一步加强土地出让收支管理再次发文。
从2010年开始，财政部公布中央与地方基金预算。由此，公众可以对土地出让金的收支有总体的了解。据2010年5月3日财政部网站公开的2009年全国土地出让收支基本情况：当年全国土地出让收入为14239.7亿元，土地出让支出总额为12327.1亿元，结余1912.6亿元，按规定结转下年继续使用。
数据显示，全国土地出让支出中，用于征地和拆迁补偿支出4985.67亿元，占支出总额的比重为40.4％；用于土地开发支出1322.46亿元，占比重为10.7％；用于城市建设支出3340.99亿元，占比27.1％；用于农村基础设施建设支出为433.1亿元，占比3.5％；用于补助被征地农民支出194.91亿元，占比1.6％；用于土地出让业务支出86.89亿元，占比0.7％；用于廉租住房支出187.1亿元，占比1.5％；用于耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护支出477.56亿元，占比3.9％；用于农业土地开发支出107.25亿元，占比0.9％；用于地震灾后恢复重建、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等支出1191.17亿元，占比重为9.7％。
信息和监督缺失
尽管如此，从实际情况来看，土地出让金的收支预算仍然缺乏充分的信息和监督。
以北京市公开的2010年地方基金预算收支情况为例，从中可以看到2009年北京市级土地出让金的收支情况。当年北京市级土地出让金收入为299亿元，但土地出让金总额则为930亿元。这意味着大部分土地出让金留存在了区县一级。而这些资金的收支情况，目前还难以从公开的渠道查询。北京也没有列出市级土地出让金究竟花在了哪些地方。
由于土地出让金由本级政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制，造成资金被严重浪费、挪用乃至侵吞，同时土地寻租活动愈演愈烈。
2010年4月，审计署公布的情况就表明，有11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1％。
审计还发现，11个市改变土地出让收入用途56．91亿元。其中：6个市支出39．36亿元，用于高校新校区、会展中心、剧院、软件园等公共工程建设；4 个市支出9．68亿元，用于增加政府投资企业注册资本；6个市支出3．26亿元，用于补贴公交公司购车、还贷、设立农业科研发展专项资金等；7个市支出 2．1亿元，用于弥补国土、城建等部门工作经费不足；4个市违规支出2．38亿元，用于建设、购置办公楼、商务楼、职工住宅等。
此外，部分市县仍然存在违规征地、以租代征土地、违规协议出让工业和经营性用地、土地开发整理项目实施效果不佳等违规问题。
一些地方土地出让金的使用有“猫腻”。比如，按有关规定，各地从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10％。但审计署2010年11月公布的审计报告显示，2007年至2009年，有22个城市的提取比例未达到要求，共计少提取达146.23亿元。
外界呼吁，地方基金预算的编制应该更加详细，尤其巨额土地出让金的支出项目更应该详细列出。地方政府不但需要公开每年土地出让金的总额，更要公开土地出让金的用途。地方基金预算编制也应该像一般财政预算那样严格，并接受地方人大和公众的监督。
上海市城市经济学会高级经济师顾海波在接受本刊采访时亦表示，对于土地出让金的支出及用途，目前各方尚只能进行猜测，民众应享有知情权，审计、人大应充分发挥监督作用。如是，“谣言方能止于阳光”。他还指出，事实上，不仅是土地出让金，政府其他资金的使用也存在着类似的严重问题。
谁才是最大受益者
土地出让及增值的受益主体构成也备受指摘。
2009年1.42万亿元的全国土地出让收入中，征地和拆迁补偿、补助被征地农民收入两项支出合计仅为5180亿元；2008年的数据是，土地收入1.0375亿元，拆迁、补助农民费用为3778亿元。有媒体据此粗略估算，政府花1元钱，从农民那里买来地，从城镇居民拆迁获得地，转手卖给地产商，可以获得3元钱。
各地的情况也不尽相同。北京市财政局新闻发言人孟景伟曾对媒体表示，北京的土地出让收入中有大约20％用于弥补土地开发整理成本；上海市市长韩正表示，2009年上海73％的土地出让收入都补偿给了拆迁户。
产生如此大的差别，很可能是统计口径的问题，因为相关信息披露有限，很难分辨其中的真伪。全国数据应该比较靠谱，也就是大约农民、拆迁户拿到1/3，政府拿到2/3。
当然，这2/3主要用于城市公共建设、廉租房建设、农用地开发等项目了，其中最主要的则是城市公共建设（北京市的例子是，2009年这部分支出占64.6％）。政府像商人一样进行所谓的“经营城市”，又让自己手中已开发的“熟地”进一步增值。
政府依靠城市用地公有制垄断土地所有权，成为唯一的土地出让方；然后，通过拆迁或农地转化，获得土地资源；其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地变成“熟地”；通过招拍挂等方式，地产商从政府批发到土地使用权，建成房屋，再次实现土地增值；然后，把批发来的土地以及地上的房屋卖给民众，完成最终销售。
在从地到房的过程中，产生了两次增值，对应着两个最大的获益人：地产商和政府。
以2009年为例，全国商品房销售总额高达4.39万亿元，以行业平均净利润率10％匡算，地产商共从民众那里赚取了4000多亿元。
当然政府赚的也是土地的钱，跟地产商类似，这个钱的来源也在于价差：拆迁前后的土地有巨大的价差。近年来因拆迁而导致了一系列的暴力事件，其背后的原因就在于此：双方都非常清楚，那不是拆房子，而是抢钱。
在接受采访时顾海波认为，从目前各种信息来看，土地出让金主要还是用在了市政建设等方面，但很多都是“高投入、低产出”，导致资金流失及灰色、腐败等；在保障房等民生投入上则太少。其最大受益者是政府及垄断特权阶层。
独立地产评论员牛刀在其博客中还表示，政府2009年卖地收入逾1.4万亿元，当年就花了1.2万亿余元，不能不让人吃惊。要知道用土地批租原理来解释，这些收益是要准备70年的公益服务。所以，实行土地批租制度的香港政府建立了土地储备基金制度，明文约束卖地收入的用途，并规定50％的卖地收入要作为土地储备基金储备起来，当届政府不能挪用。这样才能延续政府的公益职责。而我们的地方政府，一年就基本花光了。
牛刀评论说，用于廉租住房的支出仅为187.1亿元，占1.5％，是完全不应该发生的事，政府也没有权利这样做。此外，在国外，很多城市化成功的国家，土地属于私有，受到法律的严格保护，这样才有城市化过程中保护了绝大多数民众尤其是农民的土地财富的增值，从而拉动消费，促进生产，推动经济繁荣。而中国的卖地收入中，用于补助被征地农民支出194.91亿元，仅占1.6％，少得可怜，这怎么能体现公平？
（责任编辑：秦磊）
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