土地财政肥了谁之三—非创新难治乱象
发布时间：2011-11-25 11:14:31 来源于：李德仁
摘要：土地一锤，金银成堆。寅吃卯粮，长此以往，谈何持续？
如今的中国，社会主义法制建设正处在关键时期，中国许多地方的土地财政竟然上升为“第一财政”，土地出让金的支出方面更是竭泽而渔，的确让人有些匪夷所思。
政法并施
分析土地有关的税收、非税收收入以及土地金融与土地杂费其中种种乱象，其深层根源是政治压力之下，把分税制改革所分担的税额任务当成尚方保剑，把事权下放财权上收当成自由通道，进而追求政绩名利，故解决土地财政困局的重点是从现实出发，着眼全局，政法并施。
目前，从中国产业经济方面看，仍处于百业待兴现状，诸如此类待开发新兴产业与未解决的新问题所提供的发展空间，均可从中创税收获利润，平衡政府财政收入，不同程度地减轻土地税费。但为什么地方政府不通过创新开发新型产业创税收，而只盯着土地财政？难道这不是典型的当政不勤政现象吗？
其实，以地生财比通过制度创新推动当地经济来得更容易，而土地财政乱象在许多地方已经普遍，相关法律也存在漏洞，再加上国民法律意识淡薄。在此背景下，地方政府面对政治压力，要增加当地财政收入，土地财政无疑是所有财政资源中一块最容易到手的肥肉，何乐而不为；要推进城市化建设，不强征乱占，高价出让，如何提速？
所以说，要解决土地财政困局，须在勤于政事的基础上，通过开创新型产业增税增收，而不是仅仅锁定在土地财政上；同时，通过体制革新查补现行土地政策之漏洞，设立切实可行的土地政策，再依法适度地有规划地进行城市化建设，而不是单一地追求速度。
以此来看，似乎解决土地财政困局并非万难之事，但事实却难上加难。天津财经大学经济学院丛屹理性指出：中国的土地制度改革，本质是土地使用制度的改革，但至今远未完善。至于宪法所规定的土地所有权公有，是基于社会公平的一种根本制度设计。同时他就还表示，近期有学者提出大幅延长土地使用期限，如延到1000年、500年不等说法，这设想并不是解决问题的根本方法。在土地私有权为主的市场经济中，地价飞涨往往伴随严重的社会分配不公。所以 “私有化、均地权”的设想，既违背宪法，也不符合中国的实情，如若实施，将埋下社会分配两极分化的极大制度隐患。不难想象，届时利益集团将凭借垄断优势，大量集中土地，形成资本和土地垄断者阶层，进一步分化社会。因此，丛屹认为，切勿在此问题上犯“简单的理想主义”的毛病，更不能拿根本实现不了的许诺来欺骗民众、动摇国本。
至于房产税、物业税作为财产税向住户征收的设想，其一有违土地所有权国有的法理。因为土地所有权制度，是一个国家和社会的基本经济制度。其二，开征房地税或物业税，中等收入消费群体首当其冲，被驱逐出房地产市场，但对高收入人群影响力极其有限，而恰好这些高收入人群正是构成投机炒房的主力，最终的结果是再造地王、迅速地拉大贫富两极分化。
不但设立新法规解决土地财政困局面临诸多矛盾，而且现有与土地相关的法律之间也不统一。中国大陆搞城市经营和土地财政，最早是从香港学过来的。但香港是土地私有制，政府要先收购私有土地，进行初步开发后才能出让。而大陆是土地国有制，往往凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，并不是公平交易，以此牟利，造成民怨。其行政执法依据是国务院的《拆迁条例》，而不是全国人大的《物权法》。
燕京华侨大学校长华生认为，土地财政本来并不错。全世界的地方政府都是靠土地财政，西方地方政府也靠土地财政，都靠土地和土地上面的房屋收税。中国特色的土地财政的方向错了，错在中国的土地财政不是像西方靠城市土地和房产征税的土地财政，而是靠征占农民土地的土地财政。特别要考虑的，把土地财政与建设用地的指标和农民工及其家属的安居相挂钩。因为中国城市化本来就是农村人口的城市化，但现实是真正的城市户籍人口却增加不多。
总之，法律的补漏与新法规的设立需要理论指导，也需要创新实践的推动。因为法律涉及程序复杂要素繁多，非朝夕所能改变并有效实施，而“中国特色”的法律制定与实施也不能全然仿效国外发达国家。
所以说，各级政府如能恪尽职守，勤于政事，在宪法与法律大框架下为民办实事，就会形成上良性循环，合法合理从多渠道“取之于民”，可不同程度为土地新法规的设立及其实施创造有利环境，而不至于让土地财政走畸形发展之路，推高了地价的同时造出了一个个地王，再反作用房价让其疯狂飞涨，引发民怨；而不至于陷入如今的困局——改革土地财政法规难，但不改革却难以治其乱象。
杜绝贪污留余庆
表象看，中国现行的土地收益分配体制不完善，导致“用之于民”有名无实。每年数以万亿元计的土地出让收入，而中低收入人群却看不起病、上不起学、买不起房。实际上，如此巨额的土地出让收入未能解百姓之疾苦的根本原因，就是贪污挥霍，与建设节约型社会背道而驰。如：喝完贪污茅台壮胆，享用喝天价烟酒比阔，买名车爽心购豪宅藏身，摆满天价节日宴会进补等等，不胜枚举。
对此，重在提高自律，杜绝贪污，提倡节约，为自己留余庆，为百姓谋幸福。
同时，也需要进一步理顺体制、确立规范，突出 “规范政府行政垄断、优先保证土地使用者的权益”、“规范土地收益分配体制、建立土地出让金专收专支制度”等方面的改革。此外，应适时进行摸底调查，加强土地出让金支出监督与管理，同时增加相关信息公开的透明度。
此外，可通过建立土地储备基金制度等方式加强土地出让金的管理。华生指出，解决土地问题，关键是其收益要为失地农民服务、为农民工及其家属在城市的安居服务，这才是对乱征地的釜底抽薪之举。
革新为民
刘守英指出：“中国土地制度改革的基本方向是：通过产权改革逐步消除土地权利二元性；通过资源配置方式改革打破政府对土地一级市场的独家垄断；通过政府职能改革斩断政府卖地机制，促进土地利用向集约节约方向转变。以土地利用和配置方式转变，促进发展方式转变。”要转变发展方式，必须改革支撑传统增长模式的制度。没有制度改革的深化，转变发展方式就只会成为各级政府流于口头的口号。
其一，平等保护土地产权。构建以保护和保障农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系。由中央政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证，确认土地所有者和土地使用者的土地权属关系，为保障土地财产权、便利土地权利交易提供基础性制度服务，以实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。
其二，确认不同主体土地平等进入权。以用途管制为唯一的准入制度。在用途管制下，农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利，以保障农民的土地财产权益。
其三、建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现主体平等、市场交易决定供求和价格形成的土地市场。打破目前地方政府独家垄断供地的格局，实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面。活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。
其四、将国有土地经营的职能从土地管理机构剥离。地方政府土地经营职能不再由土地管理行政机构行使，而是由政府委派专门的机构来履行，也可以参照国有企业改革的经验，成立专门的国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。
“现在是到了土地制度要在全局上下决心、顶层上做制度设计的时候了。”燕京华侨大学校长华生分析说，“近些年来中国实际上又走上了另一条道路，即利用城乡土地的市场价格差，掠夺农民的土地积累，来发展表面光鲜的城市化。”并认为，如果有了全国土地市场，中国城市化进程就会有源源不断的市场化动力。
但也应考虑到全国土地市场的设立非朝夕之事，而目前中国主要依靠土地财政建立的城市经济发展模式明显是不可持续的，而且多数地方政府将数10年后的公共财政收入提前收了，而且寅吃卯粮，一旦中国大规模城市化进程结束，可供开发的土地日益减少，届时，公正财政告急，百姓税负随之加大，万民无以安居乐业，贫富差别之间矛盾激化，政绩何为？
追本溯源，土地财政也有其存在的历史价值与现实意义，要解决土地财政困局需要中央高层决策者从全局把握，在有效减轻自身政治压力的基础上，改良国家体制中一些促成土地财政困局的弊端，自上而下，理顺立法与执行等环节，重新认识并规划中国城市化进程，特别是与之相关的土地管理与经营。一方面，可从中央到地方分设新的土地管理部门与土地经营机构，逐步让地方政府淡出土地经营领域；另一方面，可通过重构土地市场，尝试平等交易，这样才能让中国城市中低登收入人群有房可住。同时可设立土地出让金专收专支制度。只要这样才能相对稳健地通过土地财政实现“取之于民，用之于民”。诚然，为解决土地财政困局新设立法规的有效实施，更需要各级政府勤<
（责任编辑：李德仁）
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