土地财政肥了谁之一—问题处在制度上
发布时间：2011-11-25 10:41:34 来源于：晓舟
摘要：
刚刚结束的2010年又是一场土地的盛宴。1月7日，国土资源部部长徐绍史在“全国国土资源工作会议”上说，去年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%。
有业内人士表示，2.7万亿元创了历年新高。2010年是“十一五”收官之年。徐绍史在回顾过去的5年时说，全国共批准新增建设用地3300多万亩，土地出让收入7万多亿元。
公开资料显示，2009年土地出让总价款是1.59万亿元，2008年这一数字为9600多亿元，2007年突破“一万亿”大关，接近1.3万亿元，2006年全国土地出让金达7000亿元人民币。
中国指数研究院的监测也显示，去年，120个城市土地出让金同比增加50%，达到18814.4亿元，创历史新高。其中，前五大卖地城市为北京、上海、大连、天津、武汉，其中北京土地出让金达1628.54亿元。而数据显示，2010年北京市地方财政收入完成2353.9亿元，比上年增长16.1%。
此前，2010年12月27日出版的中共中央机关报《人民日报》曾以接近整版的篇幅，发表题为“土地财政不可持续”的文章，狠批地方政府卖地赚钱的做法。文章指出，土地财政是高房价的罪魁祸首，土地财政不除，房价下不来。
该文提供了一系列触目惊心的数据：2009年，全国土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的46%左右。在有些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，有些甚至占80%以上。
土地财政金额到底有多少
土地财政是学界对以地生财的地方政府财政收入结果的戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加效益。
中国土地学会副理事长黄小虎指出，从收入来源来，土地财政主要包含两大类：一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税，等等。目前，地方政府重点征收的是房地产税和建筑税，有些地方这两项税收甚至占地方总税收收入的30%-40%。
二是与土地有关的政府非税收收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金，等等。地方政府主要看重的是土地出让金。据广西财经学院财政教研室主任董再平的研究，目前，公益性用地和工业用地大约占地方政府出让土地的30%-40%左右，另外20%-40%为经营性用地。一方面，由于只有经营性用地能给政府带来巨额的土地出让金收入，因此以招拍挂方式出让土地的比例不断增大，某些地方已达到50%以上。
事实上，在现实上还有土地金融的问题。土地估价师章林晓认为，房地产形式是产业，本质是金融；房地产的核心是土地，而宏观经济的血脉是金融。从宏观经济的角度看，广义的土地财政还应包含第三部分内容，即政府土地抵押的融资所得。据全国地方融资平台贷款清查结果显示，截至2009年6月底，地方融资平台贷款余额为7.66万亿元（其中有问题的地方融资平台贷款金额约2万亿元）。
章林晓认为，土地税收收入与土地相关的非税收收入，虽然不论是总额，还是在GDP中的占比，都比较大，但是在广义的土地财政概念中，占大头的其实是土地融资所得，如果忽视了这一块，而奢谈土地财政，可以说是拣了芝麻丢了西瓜，将麻痹我们队政府土地财政寅吃卯粮风险程度的警惕。
此外，附着在土地上的收入，还有名目繁多的费。土地从征用、出让到规划建设等环节，土地管理、房产、财政、水利、交通、人防等部门，都会收取不菲的费用。“如果算上以土地作为抵押向银行贷款，地方政府的实际可支配收入会更多。”中国人民大学土地管理系主任叶剑平说。
分税制改革：土地财政的根源性原因
学者们的一个普遍共识是，1994年的分税制是土地财政的“燃爆点”。在中央政府事权下放，财权上收的政策下，土地财政一触即发，大有愈演愈烈之势。各地方政府则达成了以地生财共识。
1994年的分税制改革规定了中央与省的税收划分办法。第一，划分了中央和省地方政府的税收收入。中央将好征收、税源广、税基宽的税种统统收归中央，留给地方征收的都是一些税额较小、征收难度大的税种。而在收入划分中，中央又独享了消费税、车辆购置税、关税等税种，并共享了增值税、营业税、所得税的大部分收入。分税制使地方财政收入比之前下降了30%。第二，省级以下的税收收入划分由省一级自行决定，这就导致了省级财政将财权上收的压力向下级财政转移，造成财权层层上收的局面。与此同时，中央却将事权层层下放，这就会使地方财政“有支无收”。1994年中央与地方财政收入比重为55.7%和44.3%，而支出比重却达到了30 %和70%。财政拮据的地方政府只好另辟蹊径，寻找另外可以增加收入的途径。
当然，地方政府可以从上级政府转移支付的二次分配过程中获得一定的可支配财政收入，但是中国人民大学财经金融学院教授王小龙指出：“上级政府必然首先考虑本级政府的财政利益，往往会利用其所拥有的体制决策权制定出按行政隶属或行业进行分税的财力分配模式，以便自己能够占有大税种和大税源，同时也不愿意通过转移支付的形式向下级政府让渡自己的财力。”中央对省级财政的转移支付基本能够满足其支出需求，但是省级政府对市、县两级政府的转移支付却不足。而且转移支付作为被动收入，不能为地方政府所掌控，地方政府在寻求增加可支配的财政收入时，往往更倾向于能主动获取的收入。
因此，分税制改革的弊病是导致地方财政“变穷”，形成土地财政的前导性原因，也是根源性原因。
地方创收的目光为何盯向土地
在传统的计划经济体制下，地方政府只是行政等级制中的一级组织，既没有独立的经济利益，也没有相应的可控制的社会资源。但在向市场经济的转轨中，中央赋予了地方以相对独立的利益和经济管理的一定自主权，于是地方政府的利益主体化地位日渐凸出。随着地方政府职权的扩大，以及中央政府进一步的“放权让利”，地方利益得到了真正的确认，地方政府角色明朗化，打破了地方对于中央的隶属关系，成为一个能够追求自身利益最大化并进行利益表达的独立主体。
复旦大学城市环境管理研究中心博士王芳芳、董骁指出，中央、地方的财权事权的分工以承认地方利益为前提，这就意味着制度允许地方政府拥有一定受制度保障的地方财政收益，并且可以在一定程度上支配这些收入并承担相应的责任，这对各个地方政府产生强烈的财政竞争激励。在这种情况下，作为利益主体的地方政府就有追求预算最大化和自身利益最大化的偏好以及扩张财产收入的明确动机。
但是地方政府扩张财政收入的可选择途径比较狭窄，它们基本没有正式税收自主权，也不能依靠中央政府来解决资金短缺问题，更不能通过任意开征地方税种或者随意举借债务或筹资。因此，作为一个初级行动团体的地方政府为解决由于财权和事权不对称而造成的自身财政拮据，不得不通过各种非常规途径来增加本地的财政收入。
按照与中央的分配比例，地方政府主要有两个途径可以增加自己的可支配收入：一是增加中央地方共享收入中的地方分享部分；二是可以扩大完全归地方所有的一些收入来源，如地方独享的税收收入和一些其它收入。地方独享收入中的城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、契税、土地出让金等大多与土地直接相关，而占地方独享收入大头的营业税也因为房产业和建筑业的发展与土地密不可分；增值税的25%和企业所得税的40%虽然主要通过招商引资、发展工业实现，但是任何工业的发展都离不开土地。可见，土地是地方政府增加财政收入最重要的工具。这就导致在连续的工业化、城市化、经营城市的口号下，大量土地被征用以建工业园区、扩张城市规模发展房地产业和建筑业。各地方政府循此逐步形成了以土地为手段增加财政收入的思路。
土地管理的制度错位
中国土地学会副理事长黄小虎指出，土地财政的产生也有其内在因素，主要是现行土地管理制度。反思中国土地管理的制度安排，一个突出的问题，是政府有关部门既负责土地管理，又负责国有土地的经营，所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。经营是市场主体的活动，具体到国有土地的经营，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责，客观上使各级地方政府成了市场竞争的主体，这是土地财政形成的主要制度基础。近些年发生的许多土地问题，也都是由此派生出来的。
例如，不同层级政府的职能错位问题。中央和省级政府并不直接掌握任何土地，其主要职能是管理。而城市政府，不管是直辖市，还是省会城市，还是计划单列市，以至地、县级市的政府，都是直接掌管土地的，其职能是既有管理，又有经营。黄小虎指出，有经营就有利益，当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。对经济的宏观调控，中国与西方国家有很大不同。西方国家表现为政府调控企业和个人，而中国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一，即在于此。
又如，征地制度改革和集体建设
（责任编辑：晓舟）
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