政绩导向推动“利益捆绑”
发布时间：2011-10-18 22:31:41 来源于：朴石
摘要：
改变当前地方政府的“庇护”现状，不如从改变地方政府的政绩考核标准着手，把食品安全纳入考核范围，并加大权重。同时鼓励媒体与民间力量参与食品监督。
在群情激奋的双汇事件背后，媒体似乎无意中忽略了另一个责任重大的主角，那就是地方政府。搜索网上来自报纸杂志的各类报道与评论，对于双汇本身的管理探讨口诛笔伐有之，对于双汇上下游产业链的深入剖析层层挖掘有之，但对于地方政府与双汇企业之间的勾连的探讨与审问却相比少很多。
这不是偶然的。谈论地方政府在食品安全中的角色，媒体声音更多地是从其监管职能上寄以期待的眼光，但对于其在宏观财政制度设计下的无奈角色却缺乏关注。另外一个不能不考虑的层面是，地方政府似乎在种种公共事件中披上了道德光环，拷问似乎是不忍为之的事情。反而是以理应承担更多社会责任的名义给予地方政府更多权力，最终扩展其寻租空间的提议更容易被通行。聚焦到食品安全领域，通过对双汇事件中地方政府扮演的角色行为分析，不难看出地方政府无奈的“监守自盗”情结，以及尴尬的“伪监管”角色。这种情结与角色的交织构成了全国食品安全监管体系内一道灰暗的风景，处于其下的形形色色的食品企业得以顺畅地生存，并将各类并不足够安全的食品源源不断地输送到民众的餐桌上。
政绩导向推动“利益捆绑”
地方政府并非天然厌恶食品安全，又或者天性喜欢和食品企业进行长时间的利益捆绑，说到底是“其势不得不为尔”。地方政府的很多行为来源于制约其升降的政绩导向，而政绩的大小与地方财政存在莫大的关联。财政越宽裕，营造政绩起来越得心应手，反之，则处处受阻，荆棘之中无所措手。没有政绩，往上走自然无望，能否保住现有位置也是一大问题。财政源于税收，税收源于企业，尤其是地方大规模的企业。至于这些企业是食品还是其他行业，其实是次要考虑。据媒体报道，双汇对漯河财政收入的贡献率高达60%以上，是不折不扣的“利税大户”。出事以后，双汇集团董事长万隆在谈及企业受到的影响之时也指出，3月份(企业)减少各类税收8500万元，“给地方财政也造成了一定的影响”。 无怪乎地方政府也为双汇的局面着急。另外，企业规模越大，吸纳的员工越多，对于改善地方就业数据也是一大利好。可以说，企业规模与地方政府对其倚重程度成正比。规模越大，政策倾斜以及种种“保护”越多。
这些“保护”很可能就包括对于相关地方媒体的“指示”，以及对于地方性食品监管机构的“招呼”，还有对一些“不识大局”的民间监管个人或群体的压制。地方媒体原本就受地方政府管辖，监管制衡的声音原本就低，为了顾全地方发展大局，为了在位置上呆得住，总不好意思去碰本地的食品黑幕。至于地方性食品监管机构，其人事调动的权力在地方政府的印章中，揣摩上意本是老生常谈。实在不识趣的调走就行，其监管职能也就逐步弱化有所不为了。至于民间监管，氛围本来就小，加上相关管制，其声音很难传播扩散形成强大监管力量，最终聊胜于无，起不了大作用。处理了这三大食品监管“隐患”，地方政府可以高枕无忧了。一定要等到央视这样更高一级的媒体有所动作，问题才能暴露出来。
总之地方政府必须对这类企业做好“保护”工作，确保其“不出事”，市场规模能越来越大，税收供给自然水涨船高，地方政府的日子也就更好过。这种“利益捆绑”正是因为植根于当前的地方财政制度设计，所以具有不可避免地“跨届性”。也就是说，无论地方政府相关人员怎么换，对于这类企业都得“护着”。于是相关食品企业得以继续其“黑幕式经营”，成年累月地经营下去。如果加之好的管理，逐步扩张做大规模也是情理中事。只不过发展到这个阶段，一旦引发食品安全方面的曝光，其社会影响力远大于小企业的曝光，日积月累的危害也非小企业所能望其项背了。
双汇事件中的地方政府
了解了这点，再来看双汇出事之后该地方政府的表现，就觉得合情合理了。央视315爆光双汇瘦肉精后，大批记者赶赴双汇总部漯河，但当地政府却要求酒店报告记者行踪，试图掌控记者并将潜在的“恶意”报道扼杀在萌芽状态。而在3月31日双汇在河南漯河市体育馆内举行的万人职工大会上，漯河市市长、副市长等政界人士也出现在现场。虽然双汇控股权早已从地方政府转到外资手中，这家2010年销售额500亿的企业，依然为当地带来可观的产值、税收和就业。此轮风波中，当被问到何时退休时，双汇年迈的掌门人万隆坦率地答道，“漯河市委、市政府要求我当终身董事长，表示‘卖双汇也不能卖老万’”。这既是对双汇多年来和地方政府打交道的经验之谈，也很可能是和相关官员通气之后的硬话。从该地方政府的前期表现看，地方政府没有让双汇失望，“保护”得很尽责。
但很快地方政府的应对策略发生了变化，具体表现在河南省迅速派出4个督导组赶赴15个省辖市，以雷霆万钧的力度，查获涉嫌使用“瘦肉精”的9个养殖场和养殖户，控制涉案犯罪人员32人，其中28人后来受到了处罚，包括一些县市畜牧局局长，“打击的决心很大”。然而，更高级别的调查报告却显示，政府调查和打击的重点，实际上只集中在上游制造销售添加瘦肉精环节，对双汇企业几乎没有涉及。这其实也好理解，既然地方政府最终还是要对上负责，而曝光双汇的就又是央视这样的中央级媒体，而且是在315这样的特殊时间开火，自然有更深的用意。食品问题的确是社会一大痼疾，揪出双汇这样的大型知名企业，其实显示的是中央相关部门的重视。地方政府在踌躇一段时间之后，很快便从地方财政的惯性注意力中转移出来，弄清了自己在双汇事件中的“正确”角色。
“利益捆绑”的两面性
放在更大的范围内观察，地方大型企业与地方政府之间的利益捆绑事实上具有两面性。一种可能是促使双汇这样的企业得到相应的“庇护”，进而放松食品监管；另一种则可能是促使地方政府加强食品监管，甚至比国家规定的标准还严格，原因何在？
有一个中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田所讲述的例子可以说明。山东青岛调有不少水产品出口到美国，这些企业都按美国的要求采用了极严格的HACCP认证，而且还都认真严格地执行，不存在供给国内市场的类似企业所盛行的买假证或者不按标准执行的情况。当问到如果有企业不按标准要求作假时怎么办时，当时的政府部门讲“没人敢”，原因是美国人实行的连坐制。美国的食品监管部门FDA会不定期地突然派人来抽检，一旦发现作假，比如有某一家公司不按要求产品质量不达标，则当地被判为不可信任地区，当地所有企业都被列入不信任名单，所生产的产品美国人都不要了。在这样一个极严的连坐制度下，没有企业敢轻意乱作假，也没有渔户敢轻意地使用违禁药品，一方面是怕连累别人，更主要的也是怕别人作假时连累自己。平时大家也相互监督，相互交流经验，不是交流作假的经验，而且学习怎么做才能达到标准要求。当地的监管政府部门也特别尽心尽力，因为一旦某一渔户或者公司的产品被检出作假，则当地的整个出口就完了，损失太惨重，对他们的政绩影响也太大。所以他们不但在平时认真抽检，而且还会帮助农民、培训农民来学习如何提高生产质量以达到美国人的标准要求。
产生这样的效果原因归根结底还是政绩驱动，地方政府其实往往能更敏锐地察觉自己的利益所在，并努力推动企业往这个方向前进。最终的效果与双汇得到的“庇护”完全相反，食品监督实现了空前加强，食品安全也就得到了保证。
通过这个案例分析可以看到，要改变地方政府与食品企业之间的利益捆绑并不全是坏事，关键在于细节上的制度设计。地方政府之所以对食品企业提供“保护伞”，是因为这样最符合自己的政绩利益；反之，地方政府积极主动对其加强监管，时时刻刻担心其相关指标不达标，也还是因为这样最符合自己利益。因此，改变当前地方政府的“庇护”现状，不如从改变地方政府的政绩考核标准着手，把食品安全纳入考核范围，并加大权重。同时鼓励媒体参与食品监督，将地方性的食品监管机构从地方政府的管辖体系中剥离，去除其与地方政府之间的利益依赖。挖掘民间的食品监管力量，责令地方政府不得压制，这样的制度设计逻辑上会更有利于全国性食品安全体系的建立。
（责任编辑：朴石）
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